日前，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》正式發(fā)布，明確要打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)。健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)體系，促進(jìn)勞動(dòng)力、人才跨地區(qū)順暢流動(dòng)。

此前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)調(diào)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，并著力推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打通城與鄉(xiāng)，是促進(jìn)土地、勞動(dòng)力等要素資源在城鄉(xiāng)之間順暢流動(dòng)的關(guān)鍵。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，促進(jìn)城與鄉(xiāng)的要素對(duì)流和良性互動(dòng)，培育并擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系循環(huán)。

從快速城市化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展

我們當(dāng)前討論城市化的機(jī)會(huì)，以及鄉(xiāng)村振興，離不開對(duì)城鄉(xiāng)形態(tài)的分析。從1990年代以來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程是一個(gè)非常快速的階段，差不多以每年兩三個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長(zhǎng)。但是按照發(fā)展規(guī)律，我們的城市化進(jìn)程會(huì)逐漸放緩。

西方主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體差不多是在城市化率70%左右的時(shí)候，開始進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合的階段，很重要的表現(xiàn)就是郊區(qū)化、再郊區(qū)化和城市更新，人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城鄉(xiāng)之間更均衡的配置，城鄉(xiāng)收入差距縮小，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間更加均等化，空間在城鄉(xiāng)之間更加融合等等。

目前，我們的常住人口城市化率達(dá)到64.7%。城鄉(xiāng)格局已經(jīng)發(fā)生重大變化，原先推動(dòng)城市化的模式、因素，包括土地、勞動(dòng)力、人口等等都在發(fā)生改變，例如勞動(dòng)力已經(jīng)開始有一些回流，同時(shí)地方單純靠賣地來(lái)擴(kuò)張城市的動(dòng)力也在下降。

這意味著，中國(guó)已經(jīng)從快速城市化階段，開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合階段。因此，我們的公共政策也應(yīng)該要轉(zhuǎn)向有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思維。要在城鄉(xiāng)融合的形態(tài)下來(lái)思考，怎樣更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)融合階段的城鄉(xiāng)發(fā)展。這可能要有一個(gè)重大的范式轉(zhuǎn)變。

三種縣域發(fā)展路徑

在快速城市化階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的載體是中心城市，即建成區(qū)。這一階段的投資、產(chǎn)業(yè)以及文化的建設(shè)重點(diǎn)都在城區(qū)。而在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，建設(shè)的核心區(qū)域是在城市跟鄉(xiāng)村相融合的結(jié)點(diǎn)。自傳統(tǒng)以來(lái)，縣城實(shí)際上是中國(guó)的行政、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要區(qū)域，也是農(nóng)業(yè)社會(huì)和城市社會(huì)的重要結(jié)點(diǎn)，是整個(gè)現(xiàn)代化治理最重要的一個(gè)單元。因此，推進(jìn)以縣域?yàn)榛締卧某青l(xiāng)融合發(fā)展，抓手和起點(diǎn)在縣城。

需要注意的是，不同的發(fā)展區(qū)域、不同的城鄉(xiāng)發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特征，盡管都是以縣域?yàn)檩d體，但它們?nèi)诤系男螒B(tài)并不一樣。應(yīng)該要分區(qū)域、分發(fā)展階段，來(lái)制定差別化的政策，形成不同的以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合形態(tài)。

第一類是都市圈。都市圈周邊的縣城，是從城到村連續(xù)體上的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，它既是城市的一部分，也是鄉(xiāng)村的一部分。這些地方的縣域，產(chǎn)業(yè)、人口要以都市圈為尺度，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)取決于都市圈空間格局下的分工體系，和縣城在地理空間上的位置。例如有的縣城可能主要是生活型城市，有一些縣城可能是產(chǎn)業(yè)型城市，有一些縣城可能就是大學(xué)城，還有一些縣城可能變成消費(fèi)型城市。

第二類是大城市。像武漢、鄭州、長(zhǎng)沙等首位度較高的大城市，以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合，一個(gè)可能趨勢(shì)就是郊區(qū)化。人口會(huì)從大城市向縣城遷移，部分產(chǎn)業(yè)也會(huì)向縣城轉(zhuǎn)移，部分公共服務(wù)如養(yǎng)老設(shè)施、教育等也會(huì)逐漸郊區(qū)化。英國(guó)的劍橋、牛津以前就是鄉(xiāng)村，但這個(gè)地方在發(fā)展中成了教育和科研的高地。

第三類是傳統(tǒng)縣城，也就是我們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中，帶有很強(qiáng)的治理、經(jīng)濟(jì)功能的縣城，這些縣城在中國(guó)是大多數(shù)。我認(rèn)為，這些縣城未來(lái)會(huì)成為大量農(nóng)民、遷移人口回鄉(xiāng)的聚集地。很多無(wú)法在大城市或都市圈留下來(lái)的人，回到鄉(xiāng)村以后，會(huì)在縣城，或縣城的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集。這樣一來(lái)，縣城會(huì)成為未來(lái)人口遷移重新布局的格局下人口聚集的重要的空間，同時(shí)也會(huì)成為產(chǎn)業(yè)聚集的空間。

綜上所述，就形成了三種不同類型的，以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合形態(tài)。因此，當(dāng)我們說(shuō)推進(jìn)以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合時(shí)，概念不能過(guò)于籠統(tǒng)，千萬(wàn)不能夠完全一致化。

突破困局

為什么現(xiàn)在都市圈、大城市周邊的一些縣城容易淪為“睡城”呢？這正是單向城市化模式導(dǎo)致的結(jié)果。產(chǎn)業(yè)都在大城市，教育都在大城市，文化都在大城市，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、政治機(jī)會(huì)也都在大城市，許多縣城無(wú)非是“撿漏”了一點(diǎn)城市高速發(fā)展下的機(jī)會(huì)，某個(gè)地方的餐飲有特色，城里人就開車去吃個(gè)飯，某個(gè)地方房?jī)r(jià)便宜就到那里去買房。

由于尚未完全進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合形態(tài)，城市化的成本較高，導(dǎo)致通勤距離遠(yuǎn)、交通擁堵、公共服務(wù)以及生活的質(zhì)量差距較大， “睡城”正是這種城鄉(xiāng)二分的結(jié)果，需要加以改變。

政策方面的突破，首先就是要轉(zhuǎn)變發(fā)展范式。我們目前還停留在城市化思維，認(rèn)為大城市的發(fā)展，就是現(xiàn)代化的歸屬，而對(duì)于“將城鄉(xiāng)融合作為一個(gè)發(fā)展階段”的認(rèn)識(shí)不足。這就容易把縣城簡(jiǎn)單地理解為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)縣城的功能，這是不全面的。一定要在城鄉(xiāng)融合的思維下、范式下理解和發(fā)展縣域。“睡城”不是錯(cuò)的，但不能只有“睡”，其他什么都沒有。例如，浙江的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，就是因?yàn)檎憬目h域經(jīng)濟(jì)是在城鄉(xiāng)融合模式下發(fā)展的結(jié)果。

其次，不同區(qū)域應(yīng)該有不同的城鄉(xiāng)融合政策，不能一刀切，即要考慮上文提到的都市圈、大城市和傳統(tǒng)縣城三種融合類型。都市圈周邊的城鄉(xiāng)融合政策，包括土地、融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要在都市圈的空間尺度下進(jìn)行規(guī)劃。未來(lái)都市圈的城鄉(xiāng)融合，可能會(huì)打破現(xiàn)在的行政邊界，因?yàn)槎际腥Σ灰欢ㄊ且阅硞€(gè)大城市作為牽引力形成的。例如江蘇縣級(jí)市昆山，處于上海與蘇州之間，除了身處蘇錫常都市圈內(nèi)，還有上海大都市圈、南京都市圈等疊加效應(yīng)。未來(lái)在昆山聚居生活的人，可能來(lái)自蘇州，也可能來(lái)自無(wú)錫或上海。

大城市周邊的城鄉(xiāng)融合政策，就要適應(yīng)郊區(qū)化趨勢(shì)，把縣城納入規(guī)劃體系。要在城鄉(xiāng)融合的格局下，重新布局產(chǎn)業(yè)、人口、教育、醫(yī)療資源和住房。不能把所有的土地指標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施都放在大城市，包括住房，如果住房全集中在中心城區(qū)，房?jī)r(jià)必然居高不下。

傳統(tǒng)縣城的城鄉(xiāng)融合，重點(diǎn)空間應(yīng)在縣城和縣城的延伸區(qū)域，類似于郊縣的擴(kuò)張。縣城的規(guī)模應(yīng)適度擴(kuò)大，使得延伸區(qū)域成為農(nóng)民從鄉(xiāng)村到城市的過(guò)渡區(qū)域，也是產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的布局區(qū)域。不能一盤棋地直接把縣城和鄉(xiāng)村連結(jié)起來(lái)，因?yàn)檫@需要非常大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入，和公共服務(wù)建設(shè)，我認(rèn)為大多數(shù)地方?jīng)]有這個(gè)能力。一個(gè)縣城有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為連接鄉(xiāng)村到縣城的節(jié)點(diǎn)，而不是所有的鄉(xiāng)村都能實(shí)現(xiàn)活化。部分鄉(xiāng)村活化，大部分鄉(xiāng)村體面，也就是基本的公共服務(wù)、養(yǎng)老等基本到位。

第三，城鄉(xiāng)融合的政策核心是要打破城鄉(xiāng)二元體制。我們?cè)瓉?lái)提打破城鄉(xiāng)二元體制，主要從戶籍、從市民化的角度來(lái)談，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)效果不明顯。農(nóng)民不一定愿意放棄鄉(xiāng)村的東西去到城市，城市接納農(nóng)民成為市民的動(dòng)力也不足。

因此，打破二元體制核心，就是要在一個(gè)新的空間載體下，也即城鄉(xiāng)融合區(qū)域進(jìn)行轉(zhuǎn)變，通過(guò)土地、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化，來(lái)重新構(gòu)建城鄉(xiāng)格局。在新的尺度下打破二元體制，利益沖突會(huì)降低，城鄉(xiāng)也更加均等。不再簡(jiǎn)單地把農(nóng)業(yè)人口移到城市，也不再簡(jiǎn)單地征收農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘杏玫亍Ｔ谖磥?lái)的城鄉(xiāng)融合區(qū)域，土地的使用方面，城、鄉(xiāng)的市場(chǎng)是平等的，國(guó)有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉(xiāng)都可以使用，慢慢就會(huì)把城鄉(xiāng)二元格局打破。

打通城鄉(xiāng)二元格局將帶來(lái)大量?jī)?nèi)需機(jī)會(huì)

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》指出，立足內(nèi)需，暢通循環(huán)。以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領(lǐng)需求，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)更加暢通。推進(jìn)以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合，將在新的空間形態(tài)下，培育并擴(kuò)大內(nèi)需。

在上一輪快速城市化階段，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中在大城市、沿海地區(qū)。因此，傳統(tǒng)的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本萎縮，產(chǎn)業(yè)越來(lái)越單一。如果繼續(xù)按照單向城市化或單向去鄉(xiāng)村的思維，內(nèi)需潛力是有限的。一方面，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等可能接近飽和，外面的人融不進(jìn)去，也就不太可能擴(kuò)大內(nèi)需。鄉(xiāng)村受限于市場(chǎng)體量，內(nèi)需潛力同樣有限。

而在城鄉(xiāng)融合的形態(tài)下，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、公共服務(wù)投入、產(chǎn)業(yè)、住房和教育的重新布局，打通城與鄉(xiāng)，將會(huì)帶來(lái)大量的機(jī)會(huì)。縣城由于人口的重新分布，尤其是縣城的人口聚集功能的加強(qiáng)，將帶來(lái)市場(chǎng)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重新復(fù)興。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)更加多樣化、復(fù)雜化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)革命也會(huì)推進(jìn)。這符合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，并能形成真正有效的投資，也能真正拉動(dòng)內(nèi)需。