作者：

劉武兵

作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心

文章刊發(fā)：劉武兵.歐盟共同農(nóng)業(yè)政策2023—2027：改革與啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2022(9):5-16.

1 引言

歐盟是全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)之一，也是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易地區(qū)，其農(nóng)產(chǎn)品進口額和出口額均居全球第一位。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）改革歷來備受全球關注。從歷史來看，CAP的歷次改革都是為了順應歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，許多學者從不同角度研究改革措施和效果，希望從中吸取經(jīng)驗教訓。跟蹤研究CAP的改革，對中國農(nóng)業(yè)政策的制定也有很好的借鑒意義。

CAP自1962年出臺以來，經(jīng)歷了多次改革，促進了歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。21世紀以來基本每7年改革一次，上一次是2013年，其實施期為2014—2020年。本應最晚于2020年出臺的CAP2021—2027受到英國脫歐和新冠肺炎疫情等因素影響未能出臺。為確保政策的延續(xù)性，歐盟被迫在2020年緊急出臺了CAP 2021—2022年過渡方案。經(jīng)過反復磋商，2021年6月25日各方終于對CAP 2023—2027（新CAP）的改革達成一致，同年12月2日，歐洲議會批準，新CAP將于2023年開始實施，開啟了CAP的新篇章。

本次改革也引起了學者們的關注，但由于出臺時間短，相關研究較少,主要從新CAP的改革特點、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和政策簡化四個方面進行了分析。在新CAP的特點方面，鄧冠聰認為新CAP將更加公平、更加環(huán)保、更加靈活。在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展發(fā)面，張鵬和梅杰根據(jù)歐洲議會、歐洲理事會和歐盟委員會2021年6月25日達成的新CAP臨時協(xié)議，分析了新CAP綠色生態(tài)轉型包含的措施；林榮清基于2018年的CAP2021—2027提案，分析了改革措施和潛在的影響，為中國面對環(huán)境與氣候變遷農(nóng)業(yè)政策的改革提供了參考借鑒；馬紅坤和毛世平根據(jù)2018年歐盟委員會向理事會提交的《關于未來食品和農(nóng)業(yè)的立法建議》，分析了CAP2021—2027的綠色生態(tài)轉型趨勢；周偉等基于2018年的CAP2021—2027提案分析了CAP中的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護與補償。在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面，趙黎認為2021年之后的CAP將特別關注科研、技術和數(shù)字化在加強農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力中的作用，并構建了農(nóng)業(yè)知識創(chuàng)新完整生態(tài)系統(tǒng)。在政策簡化方面，張云華等認為2021之后的CAP政策將更加簡化。

現(xiàn)有研究從不同角度探討了2020年之后的CAP，為中國制定農(nóng)業(yè)政策提供了參考借鑒。但這些研究也還有進一步探討的空間，一方面，上述研究均是從某一角度對2020年之后的CAP進行研究，并未對本次改革進行系統(tǒng)全面的研究；另一方面，研究的基礎多是基于2018年的提案，但最后形成的法律文本對提案進行了較大幅度的修改，即便有少量文獻涉及新CAP臨時協(xié)議，但也并不深入，因此現(xiàn)有研究在精準性和深入程度上還有提高的空間。

本文的主要貢獻在于：一是根據(jù)新CAP的法律文本，對本次改革進行了全面、準確、系統(tǒng)地梳理，展現(xiàn)了新CAP的全貌，有助于直觀了解新CAP兩個支柱的措施；二是將本次改革的措施與2014—2020年的措施進行了對比，可以清晰地了解措施的演變；三是結合中國鄉(xiāng)村振興的實際，提出了意見建議。

2 總體改革狀況

本次改革保留了CAP的兩個支柱，即第一支柱的市場支持和直接支付，第二支柱的農(nóng)村發(fā)展。但對市場支持、直接支付和農(nóng)村發(fā)展均進行了不同程度的改革，更加強調(diào)支持小農(nóng)和綠色發(fā)展，更加注重提升農(nóng)業(yè)競爭力和因地制宜發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，以促進歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展（圖1）。

2.1 改革背景

本次改革受到英國脫歐和新冠肺炎疫情等外部影響，但主要還是歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。一是需要增加農(nóng)民收入。雖然歐盟通過CAP給予農(nóng)民大量支持，但是歐盟農(nóng)民平均收入只有其他行業(yè)收入的一半，2020年僅為其他行業(yè)收入的47%。這也使得農(nóng)業(yè)難以留住青年人，55歲以上的農(nóng)民占比接近六成，而40歲以下的農(nóng)民只占一成。二是需要更好地滿足食物需求。從量上看，歐盟人口和可支配收入變化推動食品需求和工業(yè)需求不斷增長；從質(zhì)上看，隨著人們更加關注食品安全和健康，歐盟農(nóng)業(yè)需要更好地響應社會對高質(zhì)量、安全和營養(yǎng)食品的需求，這使得歐盟農(nóng)業(yè)面臨的壓力增加。三是需要增強農(nóng)村活力。歐盟農(nóng)村地區(qū)人均GDP僅為歐盟人均GDP的2/3，農(nóng)村貧困率始終維持在20%以上，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢，創(chuàng)造的就業(yè)下降，需要繼續(xù)促進農(nóng)村地區(qū)就業(yè)、增長和可持續(xù)發(fā)展等。四是需要有效應對氣候變化。歐盟土壤中包含510億噸二氧化碳當量，遠超歐盟每年排放的溫室氣體數(shù)量。為幫助實現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》和歐盟在《巴黎協(xié)定》中的承諾，歐盟農(nóng)業(yè)需要通過減排和加強碳封存等措施減緩和適應氣候變化，促進可持續(xù)發(fā)展。

2.2 改革目標

此前歷次CAP改革均設置總目標，但很少設置具體目標。本次改革不僅設置了總目標，還根據(jù)歐盟對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的目標要求，將改革目標細分為10個具體目標。

2.2.1 總體目標

總體目標是維持歐盟內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場的有效運行，為歐盟農(nóng)民提供公平的競爭環(huán)境，進一步促進農(nóng)業(yè)、食物和農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會領域的總體目標，落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，包括三個方面：一是培育一個智能、有競爭力、韌性強和多樣化的農(nóng)業(yè)部門，確保長期食物安全；二是支持和加強包括生物多樣性在內(nèi)的環(huán)境保護和氣候行動，并促進實現(xiàn)歐盟的環(huán)境和氣候目標，包括其在《巴黎協(xié)定》中的承諾；三是強化農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.2.2 具體目標

為了將總體目標落到實處，具體目標包括10個，分別是增加農(nóng)民收入、增加農(nóng)業(yè)競爭力、提升農(nóng)業(yè)在價值鏈中的地位、有效應對氣候變化、資源維護、保護生物多樣性、維持農(nóng)民代際更新、增強農(nóng)村地區(qū)活力、保障食品安全和創(chuàng)新。

2.3 改革特點

總體來看，本次改革體現(xiàn)出對農(nóng)民更加公平、農(nóng)業(yè)發(fā)展更加綠色和政策更加靈活的特點。

（1）強化對農(nóng)民的收入支持。一是新CAP要求必須是“活躍農(nóng)民”才能獲得歐盟補貼，并專門對“活躍農(nóng)民”進行了界定。二是強化對中小家庭農(nóng)場的收入支持，強制要求各成員國至少將本國直接支付總額的10%用于收入再分配，同時要求削減對大農(nóng)場的補貼以及對大農(nóng)場的補貼實行封頂。三是繼續(xù)促進補貼均衡，要求歐盟范圍內(nèi)每公頃農(nóng)地2022年獲得的直接支付不低于200歐元，2027年不低于215歐元。四是強制要求各成員國至少將本國直接支付總額的3%用于支持青年農(nóng)民，同時要求各國拿出鼓勵女性進入農(nóng)業(yè)的措施。

（2）更加注重綠色發(fā)展。一是具有更高的環(huán)保雄心。新CAP要求歐盟各成員國須確保其CAP戰(zhàn)略計劃在環(huán)境和氣候方面具有更高的雄心水平，不能“開倒車”，要符合《歐洲綠色協(xié)議》的要求。二是更嚴的環(huán)保要求。要求所有CAP受益人都必須符合歐盟法定管理要求(SMRs)、良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境規(guī)范(GAECs)的要求，2025年開始評估CAP對氣候變化的貢獻。三是更多的環(huán)保資金。歐盟要求CAP預算的40%必須與氣候相關，并大力支持在2027年前將10%的歐盟總預算用于實現(xiàn)生物多樣性目標。

（3）政策更加靈活。一是政策制定更加靈活。與以前歐盟委員會制定政策框架，各國圍繞框架進行細化的方式不同，新CAP改革采用了一種全新的方式，即歐盟提出新CAP需要實現(xiàn)的10個具體目標，各成員國圍繞這些目標制定本國的戰(zhàn)略計劃，從而獲得新CAP支持資金，這也是新CAP改革的一個主要特點。二是提升農(nóng)民對市場反應的靈活性。新CAP將對生產(chǎn)者合作的支持擴展到所有行業(yè)，并且支持農(nóng)民之間合作以及農(nóng)民與食品供應鏈中的其他利益相關者合作以提升對市場信號的反應能力。三是提升了管理的靈活性。實施了更靈活的葡萄酒行業(yè)規(guī)則和地理標志認證規(guī)則。

2.4 預算調(diào)整

2.4.1 預算總額

根據(jù)歐盟財務預算，新CAP在5年間的總預算為2 701.2億歐元，年均538億歐元，比2014—2020年的年均下降45億歐元。主要原因是英國脫歐，下降金額與英國2014—2020年年均獲得的CAP支持大致相當。歐洲農(nóng)業(yè)擔保基金（EAGF）為新CAP第一支柱提供2 089億歐元預算，年均418億歐元。其中，直接支付1 940億歐元，年均388億歐元，低于2014—2020年的年均422億歐元；市場支持149億歐元，年均30億歐元，高于2014—2020年的年均27億歐元。歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）為第二支柱農(nóng)村發(fā)展提供606億歐元預算，年均121億歐元，低于2014—2020年的年均137億歐元。新CAP各年份的資金預算如圖2所示。

2.4.2 資金轉移

新CAP繼續(xù)支持將資金在兩個支柱間更加靈活地轉移。各成員國可以將本國直接支付資金的25%轉移到農(nóng)村發(fā)展，也可以將農(nóng)村發(fā)展資金的25%轉移到直接支付，這一比例高于2014—2020年的15%。如果成員國農(nóng)村發(fā)展資金中用于緩解氣候變化、保護生物多樣性、自然資源的可持續(xù)發(fā)展和有效管理等方面的支出增長15%，則可將本國直接支付資金的40%轉移到農(nóng)村發(fā)展；如果成員國對青年農(nóng)民的支持增長2%，則可將本國直接支付資金向農(nóng)村發(fā)展轉移的比例提高到27%。由于保加利亞、愛沙尼亞、西班牙、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、芬蘭和瑞典11個成員國每公頃農(nóng)地獲得的直接支付金額低于歐盟平均的90%，這些國家可將本國農(nóng)村發(fā)展資金的30%轉移到直接支付。

3 政策措施改革

無論是第一支柱下的市場支持和直接支付，還是第二支柱農(nóng)村發(fā)展，都進行了部分調(diào)整。

3.1 市場支持改革

市場支持是為了使歐盟農(nóng)業(yè)部門更好地適應市場變化。2023—2027年年均市場支持金額30億歐元，比2014—2020年高出3億歐元。本次改革保留了此前私人存儲和緊急干預，修改主要是延長了公共干預時間，推出了多項產(chǎn)業(yè)支持新舉措，下調(diào)了學校果蔬牛奶計劃資金（表1）。

3.1.1 延長公共干預時間

公共干預是指農(nóng)產(chǎn)品價格跌至不可持續(xù)的低水平時，由歐盟成員國政府或授權機構購買和儲存，然后在市場價格恢復后出售或出口，對于保障歐盟農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定至關重要，這類似中國的最低收購價政策。本次改革干預的產(chǎn)品范圍和參考價格與此前相比均沒有改變，但延長了干預時間（牛肉除外）。一是將普麥、黃油和脫脂奶粉的干預時間提前1個月。其中，普麥的干預時間從2014—2020年的每年11月1日到次年的5月31日修改為2023—2027年每年的10月1日到次年的5月31日；黃油和脫脂奶粉的干預時間從2014—2020年的每年3月1日到9月30日修改為2023—2027年每年的2月1日到9月30日。二是硬麥、大麥、玉米和大米的干預時間修改為全年。2014—2020年，硬麥、大麥和玉米的干預時間為每年的11月1日到次年的5月31日，大米為每年的4月1日到7月31日，本次全部修改為全年(表2)。

3.1.2 特定產(chǎn)業(yè)市場支持三項改革

歐盟對葡萄酒、果蔬、橄欖油、養(yǎng)蜂業(yè)和啤酒花5個產(chǎn)業(yè)進行市場支持。本次改革有三方面：

一是延長了葡萄種植授權計劃期限。為增加葡萄酒產(chǎn)業(yè)收入，歐盟2015年廢除了葡萄種植權制度，由葡萄種植授權計劃（2016—2030年）取代。本次改革將授權計劃延長至2045年年底，并增加了2028年和2040年兩次中期評估。2023—2027年每年對葡萄酒行業(yè)的支持為7.7億歐元，占市場支持資金的比例略超1/4。本次延長授權期限是為了進一步鞏固歐盟葡萄酒產(chǎn)業(yè)在全球的領先地位。2020年歐盟占全球葡萄種植面積的45%、葡萄酒產(chǎn)量的64%和消費量的48%。葡萄酒也是歐盟出口額最大的農(nóng)產(chǎn)品，2020年占比7.6%。

二是將對生產(chǎn)者組織（PO）的支持擴展到除葡萄酒和養(yǎng)蜂業(yè)以外的所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。為促進更高水平的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，本次改革進一步強化支持農(nóng)民之間合作以及農(nóng)民與食品供應鏈中的其他利益相關者合作，將對PO的支持從以前的葡萄酒產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)蜂業(yè)擴展到所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在歐盟重點支持的果蔬產(chǎn)業(yè)中，支持PO實施相關項目（通常為3～7年）并提供資助。歐盟的支持資金不超過PO項目資金的50%，特殊情況下可增長至60%。歐盟對每個PO、PO聯(lián)盟、跨國PO或跨國PO聯(lián)盟的支持金額分別不超過其銷售產(chǎn)品金額的4.1%、4.5%和5%。在橄欖油產(chǎn)業(yè)中，歐盟對每個PO（或PO聯(lián)盟）的支持金額與該PO（或PO聯(lián)盟）銷售額的比，在2023年和2024年不超過30%，2025年和2026年不超過15%，自2027年起不超10%。

三是把當前僅限于火腿和奶酪產(chǎn)業(yè)的受保護的原產(chǎn)地標識（PDO）和受保護的地理標志（PGI）擴展到所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。同時，對PDO和PGI的保護擴展到對農(nóng)產(chǎn)品成分名稱的使用上，通過網(wǎng)上公示進行保護。在葡萄酒產(chǎn)業(yè)中，一方面，授權農(nóng)民可以使用葡萄和葡萄屬的雜交品種生產(chǎn)受PDO和PGI保護的葡萄酒，釀酒葡萄品種的選用更為靈活；另一方面，對脫醇葡萄酒實行授權銷售，對部分脫醇的葡萄酒產(chǎn)品進行PDO和PGI授權。

此外，延續(xù)了此前的一些產(chǎn)業(yè)支持措施。果蔬產(chǎn)業(yè)主要是預防產(chǎn)品退市等市場危機；橄欖油產(chǎn)業(yè)繼續(xù)支持意大利、希臘和法國，三國2023—2027年每年獲得的預算支持分別為3 459萬歐元、1 066.6萬歐元和55.4萬歐元；啤酒花產(chǎn)業(yè)繼續(xù)支持德國，每年預算為218.8萬歐元，用于支持德國啤酒花生產(chǎn)者或PO的啤酒花種植項目，但對每個項目的支持金額不能超過該項目成本的一半；養(yǎng)蜂業(yè)繼續(xù)支持各成員國制定養(yǎng)蜂計劃，2023—2027年歐盟每年對養(yǎng)蜂業(yè)的支持預算為6 000萬歐元。

3.1.3 下調(diào)學校果蔬牛奶計劃資金

因為英國脫歐，本次改革下調(diào)了預算，2023—2027年每學年總預算為22 080萬歐元，其中果蔬預算上限為13 061萬歐元，牛奶預算上限為9 020萬歐元。但保留了以前的規(guī)則，即成員國每學年可以將不超過果蔬預算20%的資金轉移到牛奶預算，也可以將不超過牛奶預算20%的資金轉移到果蔬預算。

3.1.4 保留了私人存儲和緊急干預

一是完全保留了此前的私人存儲，即在市場價格較低時，鼓勵私營部門存儲，暫時減少供過于求的壓力。支持私人存儲的農(nóng)產(chǎn)品包括白糖、橄欖油、牛肉、黃油奶酪、脫脂奶粉、豬肉、羊肉和亞麻纖維8個大類。二是保留了緊急干預。延續(xù)了此前每年4.5億歐元的緊急儲備金計劃，以應對市場緊急情況。

3.2 直接支付改革

直接支付約為歐盟農(nóng)場收入的1/4。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2019年獲得直接支付的農(nóng)場約606萬個，約占歐盟農(nóng)場數(shù)量的六成。直接支付通常依據(jù)農(nóng)場面積進行發(fā)放，但不同農(nóng)場、不同成員國或不同地區(qū)的支付水平存在很大差異。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2020年拉脫維亞每公頃農(nóng)地平均獲得的支持為166歐元，而馬耳他則高達911歐元。因此，本次改革歐盟希望縮小差異，要求2027年各成員國每公頃農(nóng)地獲得的脫鉤直接支付不低于215歐元。

3.2.1 新增了“活躍農(nóng)民”的定義

為了確保更加公平地對待農(nóng)民，除了要求農(nóng)民繼續(xù)滿足交叉遵守的要求外，新CAP新增了“活躍農(nóng)民”的定義，要求必須是“活躍農(nóng)民”才能獲得歐盟補貼。歐盟對其進行了界定，主要有四方面：一是要基于客觀的、非歧視性的標準判定其是否滿足最低程度的農(nóng)業(yè)活動，如農(nóng)場勞動力投入狀況、農(nóng)場是否登記注冊、農(nóng)場收入與其他經(jīng)濟活動的收入比較等；二是列出了農(nóng)業(yè)活動負面清單，從事負面清單上的活動的農(nóng)民將無法獲得歐盟補貼；三是允許多業(yè)農(nóng)民（同時也從事其他專業(yè)活動的農(nóng)民）和兼職農(nóng)民獲得支持；四是各成員國可以把獲得直接支付超過5 000歐元的農(nóng)民視為“活躍農(nóng)民”。

3.2.2 支付措施的改革

區(qū)別于CAP2013改革的強制支付和自愿支付，新CAP將直接支付調(diào)整為脫鉤支付和掛鉤支付（表3）。總的來看，新CAP更支持脫鉤支付，要求脫鉤支付超過本國直接支付的85%。脫鉤支付是指支付金額依據(jù)農(nóng)地面積計算，而無論農(nóng)民在農(nóng)地上是否種植以及種植何種作物，這主要是為了避免歐盟在20世紀70年代末和20世紀80年代面臨的“食物山”以及符合WTO的支持要求。

3.2.2.1 脫鉤支付的調(diào)整

本次改革后，脫鉤支付包括基礎收入支付、生態(tài)計劃支付、青年農(nóng)民支付和再分配支付4類，分別對應CAP2013改革強制支付中的新基礎支付、綠色支付、青年農(nóng)民支付和再分配支付，但具體要求有所調(diào)整。

一是基礎收入支付的調(diào)整。基礎收入支付也叫可持續(xù)性的基礎收入支付，即符合條件的每公頃農(nóng)地每年獲得的脫鉤支付，其實質(zhì)與CAP2013改革的新基礎支付相同，但本次有兩方面調(diào)整：一方面，總資金減少。本次改革后，各成員國用于基礎收入支付的資金不到本國直接支付資金的一半，遠低于CAP2013改革新基礎支付接近70%的比例。另一方面，對大農(nóng)場的支付削減更多。為了支持中小農(nóng)場發(fā)展，歐盟鼓勵各國削減對大農(nóng)場的基礎收入支付。本次改革要求成員國對單個農(nóng)場的基礎收入支付封頂在10萬歐元，將超過10萬歐元的金額全部削減；也可對單個農(nóng)場獲得基礎收入支付超過6萬歐元的部分削減85%，可分批削減，但要確保削減量逐次遞增。而CAP2013改革的削減要求是對獲得基礎支付超過15萬歐元的大農(nóng)場，超過部分將至少削減5%；成員國也可選擇將單個農(nóng)場獲得的基礎支付封頂在30萬歐元；若成員國采用了自愿支付的重新分配支付，則可以不削減。

二是生態(tài)計劃支付的調(diào)整。生態(tài)計劃支付也稱為氣候、環(huán)境和動物福利計劃支付，與CAP2013改革的綠色支付類似。本次改革要求各成員國用于生態(tài)計劃的預算不得低于本國直接支付預算的25%；成員國應自愿建立并提供有利于生態(tài)計劃以及對抗耐藥性的農(nóng)業(yè)實踐清單，對遵守這些清單的“活躍農(nóng)民”給予支持。而CAP2013改革要求成員國必須把本國直接支付資金的30%用于綠色支付，農(nóng)場主也必須遵守綠色支付的要求，否則2017年的綠色支付將被削減20%，2018—2020年每年削減25%。

三是青年農(nóng)民支付的調(diào)整。青年農(nóng)民是指年齡在40歲以下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。為履行吸引青年農(nóng)民義務，本次改革要求成員國對于法人或法人團體，例如農(nóng)民團體、PO或合作社，只要符合青年農(nóng)民的定義，也可獲得支付，各成員國用于青年農(nóng)民支付的資金不得低于本國直接支付資金的3%，高于CAP2013改革的最高不超過2%。

四是再分配支付的調(diào)整。為確保將直接支付從大農(nóng)場再分配給中小農(nóng)場，本次改革要求成員國用于再分配支付的金額不得低于本國直接支付預算的10%，這是強制性要求。而CAP2013改革要求成員國最高可將本國直接支付的30%用于再分配支付，屬于自愿選擇，不具有強制性。

3.2.2.2 掛鉤支付的調(diào)整

掛鉤支付是為了提高特定產(chǎn)業(yè)的競爭力、可持續(xù)性或產(chǎn)品質(zhì)量，通常根據(jù)農(nóng)地面積或動物數(shù)量給予支持。本次改革一是繼續(xù)同意希臘、西班牙、保加利亞和葡萄牙四國可向棉農(nóng)發(fā)放棉花支付（表4），要求種植的棉花品種必須獲得成員國授權，每年四國棉農(nóng)可獲得2.46億歐元的支持；二是要求各成員國其他非特定產(chǎn)品掛鉤支付總額不超過本國直接支付資金的13%，特殊情況下可增長到15%，也可以選擇將每年的脫鉤支付總額封頂在300萬歐元。而CAP2013改革的掛鉤支付并未區(qū)分棉花和其他產(chǎn)品的支持金額，只要求各成員國掛鉤支付的金額不能超過本國直接支付的15%。兩次改革支持的產(chǎn)品相同，包括棉花、谷物、油籽、蛋白作物、亞麻、麻、大米、堅果、淀粉土豆、牛奶和乳品、種子、羊肉、牛肉、橄欖油和食用橄欖、蠶、干飼料、啤酒花、甜菜甘蔗和菊苣根、果蔬和短期輪作的灌木作物等。

本次改革明確了各成員國2023—2027年各年的直接支付資金預算（表5）。本次直接支付改革還有兩點值得注意：一是小農(nóng)場主支付。本次改革中并未將其單列為一個政策措施，但是同意成員國對小農(nóng)場主的支付可以替代基礎收入支付、再分配支付和青年農(nóng)民支付；CAP2013改革中小農(nóng)場主支付屬于自愿支付，但各成員國可自愿選擇是否使用，若使用，其資金總額不得超過本國直接支付資金總額的10%。兩次改革每年每個小農(nóng)場主獲得支付的金額要求都一樣，不能超過1 250歐元。二是自然條件惡劣地區(qū)支付。CAP2013改革中它屬于自愿支付，不能超過本國直接支付的5%，本次改革未再保留。

3.3 農(nóng)村發(fā)展政策改革

早在1972年歐盟就實行了農(nóng)業(yè)結構改革，這是農(nóng)村發(fā)展政策的雛形。2000年議程中，歐盟認為以市場和價格支持的第一支柱已經(jīng)不足以實現(xiàn)CAP的目標，確定了把農(nóng)村發(fā)展政策作為CAP的第二支柱，試圖把分散的政策整合成一個統(tǒng)一的政策框架，強調(diào)在資金分配方面優(yōu)先重視農(nóng)村發(fā)展。目前，農(nóng)村發(fā)展政策在實現(xiàn)CAP的環(huán)境目標和應對氣候目標中具有關鍵作用。本次改革保留了LEADER（農(nóng)村地區(qū)發(fā)展行動聯(lián)合項目）和技術援助，且支持的資金預算比例也保持不變，分別為不低于各成員國農(nóng)村發(fā)展預算的5%和等于0.25%，但在其他方面發(fā)生了較大改變(表6)。

本次改革也明確了各成員國2023—2027年各年農(nóng)村發(fā)展資金預算（表7），與CAP2013改革相比，主要變化有：一是資金預算下降。2023—2027年，歐盟對農(nóng)村發(fā)展的總預算為605.5億歐元，年均121.1億歐元，低于2014—2020年的年均136.5億歐元，主要原因是英國脫歐。二是運作方式改變。在新CAP下，農(nóng)村發(fā)展行動從2023年起納入各成員國CAP戰(zhàn)略計劃，由各成員國自主設定項目和政策措施，這意味成員國在促進鄉(xiāng)村發(fā)展方面實現(xiàn)了從完成歐盟“規(guī)定動作”到“自選動作”的轉變。而在2014—2020年，歐盟提供農(nóng)村發(fā)展政策措施列表，各成員國或地區(qū)根據(jù)本地發(fā)展需要設計自己的農(nóng)村發(fā)展項目，自主決定采用哪些措施以及如何利用這些措施。三是主要支持的領域有所變化。新CAP支持環(huán)境和氣候目標、投資和青年農(nóng)民等8個方面，而CAP2013年改革明確了優(yōu)先支持保護生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)林業(yè)競爭力和促進社會包容等6個方面及每個方面的“焦點領域”。四是提高了支持可持續(xù)發(fā)展的資金比例。本次改革要求將至少35%的農(nóng)村發(fā)展資金用于農(nóng)業(yè)環(huán)境管理承諾、Natura2000計劃支付和水資源框架指令支付、環(huán)境和氣候投資以及動物福利，這一比例高于2014—2020年的30%。

此外，本次改革要求各成員國在戰(zhàn)略計劃中應在國家或地區(qū)層面設定對農(nóng)村發(fā)展項目統(tǒng)一的支持比例（CAP2013改革無此內(nèi)容），該比例最低不低于20%，對不發(fā)達地區(qū)、受自然條件和其他地域特定限制地區(qū)的支持比例可以更高。

4 啟示與建議

歐盟15億畝耕地養(yǎng)活4.5億人，農(nóng)產(chǎn)品過剩是主要問題，因此CAP的核心不是“保供”而是“增收”。中國不到20億畝耕地養(yǎng)活超過14億人，有2億多農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)面臨“保供”和“增收”的雙重壓力，農(nóng)業(yè)政策目標比歐盟更加多元，人多地少水缺的現(xiàn)實決定了只能抓主抓重。雖然中歐農(nóng)業(yè)存在較大差異，但在保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、保障農(nóng)民收入、根據(jù)WTO規(guī)則更好地設計農(nóng)業(yè)支持政策和促進鄉(xiāng)村振興方面，仍然可以吸收借鑒CAP經(jīng)驗。

4.1 重要農(nóng)產(chǎn)品保供依賴市場支持

自1962年CAP出臺以來，市場支持政策就始終是其核心政策之一，雖歷經(jīng)多次改革，市場支持始終是保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的托底政策。本次改革在CAP總資金年均縮減7.7%的情況下，市場支持資金反而增長超過10%，也是唯一增長的類別，反映了在國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動加劇的情況下歐盟更加重視市場支持。市場支持包括對谷物和牛肉等7類產(chǎn)品的公共干預、對白糖等8類產(chǎn)品的私人存儲、對葡萄酒和果蔬等5類產(chǎn)品的特定支持、果蔬的消費促進以及緊急市場干預，表明了歐盟對市場支持的高度重視。中國目前的市場干預措施主要是稻谷和小麥的最低收購價政策（類似CAP的公共干預），為確保口糧絕對安全發(fā)揮了至關重要的作用。但總體看干預的重點在糧食產(chǎn)業(yè)，對果蔬等其他產(chǎn)業(yè)的市場支持很少甚至沒有支持，導致近年來果蔬產(chǎn)業(yè)豐產(chǎn)后的“賣難”和短缺后的炒作價格畸高并存，豬肉產(chǎn)業(yè)的周期性波動始終存在，市場失靈未能得到有效解決。因此可借鑒歐盟私人存儲、實行消費促進和緊急干預等措施，在產(chǎn)量過剩時有效平抑市場波動。在國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動性和不確定性加劇的情況下，中國重要農(nóng)產(chǎn)品保供面臨較大壓力，因此需要更好地設計市場支持措施，以國內(nèi)保供的穩(wěn)定性應對國際市場的不確定性。

4.2 更加精準地提升種糧農(nóng)民收入

歐盟農(nóng)場收入的四成來自CAP，即便如此歐盟農(nóng)民收入也只有歐盟平均收入的一半。最新可得數(shù)據(jù)顯示，2019年獲得CAP收入支付的農(nóng)場平均實際獲得的支付為6 610歐元（按2019匯率中間價計算，約為人民幣5.1萬元），遠超2021年中國農(nóng)村居民人均可支配收入的1.9萬元。本次改革政策設計非常明確，一是只補“活躍農(nóng)民”，二是用更多資金（每年約12億歐元）支持青年農(nóng)民，三是向增加中小農(nóng)場收入傾斜。中國農(nóng)村居民人均可支配收入也僅約為全國平均的一半，農(nóng)村青壯年勞動力大量流失，農(nóng)業(yè)補貼政策效果減弱，為確保糧食安全，可以參照歐盟經(jīng)驗進行更加有效的補貼政策設計。在存量補貼的基礎上，增量補貼要更加精準地支持三個方面：一是增量補貼傾向種糧農(nóng)民，這就需要根據(jù)糧食安全戰(zhàn)略對種糧農(nóng)民進行明確界定；二是增量補貼中拿出專門資金補貼種糧青年農(nóng)民；三是要適當增加小農(nóng)收入。

4.3 在WTO規(guī)則下更好地設計農(nóng)業(yè)支持政策

本次改革，一方面，歐盟將直接支付的分類從以前的強制支付和自愿支付改為脫鉤支付和掛鉤支付，從分類上就明確對應WTO的“箱體”；另一方面，要求成員國在制定戰(zhàn)略計劃的法律文件中，其CAP支持措施盡量符合WTO“綠箱”要求，并列出各種支持措施對應WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定中的“箱體”，要求成員國遵照執(zhí)行。中國農(nóng)業(yè)基礎競爭力不足，更加需要加大支持，但支持強度受WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束，美國在WTO起訴中國三大主糧補貼違規(guī)，一些成員質(zhì)疑中國棉花目標價格政策是否屬于“藍箱”等。作為WTO的堅定支持者、維護者和貢獻者，中國既要支持WTO改革，在談判中爭取有利于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部政策空間，又要在制定支持措施時考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則對中國的約束。一是更好地“黃轉綠”，在中央層面將大豆和玉米生產(chǎn)者補貼政策進行更好地設計和表述，使其更加符合“綠箱”的要求；二是更好地“黃轉藍”，可根據(jù)WTO“藍箱”支持的“按固定面積和產(chǎn)量提供補貼”要求，固定新疆享受目標價格政策的棉花面積和產(chǎn)量；三是用好非特定產(chǎn)品“黃箱”支持，目前仍有較大空間。

4.4 鄉(xiāng)村振興要更好發(fā)揮地方政府的作用

從西歐到東歐、從北歐到南歐，無論是經(jīng)濟發(fā)展水平還是氣候地理環(huán)境，各國差異很大，統(tǒng)一的農(nóng)村發(fā)展政策很難具有普適性，為了更好地促進鄉(xiāng)村振興，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策不斷調(diào)整，總體看就是一個不斷賦予成員國更大靈活性、更好地發(fā)揮成員國因地制宜促進鄉(xiāng)村發(fā)展的過程。2007—2013年，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策分為4個軸，并要求了成員國對每個軸的最低支出比例；2014—2020年靈活性進一步增強，改為支持優(yōu)先發(fā)展6個方面及這些方面中的焦點領域，各成員國根據(jù)歐盟提供的政策措施列表，在它們的農(nóng)村發(fā)展項目中選擇與實現(xiàn)發(fā)展目標最好的措施組合，以處理它們的特殊情況和挑戰(zhàn)；本次改革則改為由各成員國自主設定項目和政策措施，實現(xiàn)了從歐盟的“規(guī)定動作”到成員國“自選動作”的轉變，但這些政策必須得到歐盟批準，確保政策不走樣。在中國當前推進鄉(xiāng)村振興的進程中，面臨著和歐盟類似情況。中國從南到北、從東到西經(jīng)濟發(fā)展水平、地理和氣候環(huán)境差異也極大，中國也先后出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》和《鄉(xiāng)村振興促進法》等，從國家層面給出了目標導向，下一步更多地則要依賴地方政府科學把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，漸進發(fā)展，不能超越鄉(xiāng)村發(fā)展階段，因地制宜地設計農(nóng)村發(fā)展項目和培育適合當?shù)匕l(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。各級鄉(xiāng)村振興主管部門則要對當?shù)氐泥l(xiāng)村振興項目和措施進行審核，確保符合鄉(xiāng)村振興的總目標。

來源：世界農(nóng)業(yè)