作者：羅必良，華南農業(yè)大學文科資深教授、國家農業(yè)制度與發(fā)展研究院首席科學家

文章來源：《中國黨政干部論壇》2023年第3期

中國要強，農業(yè)必須強。習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“強國必先強農，農強方能國強。”加快實現(xiàn)由農業(yè)大國向農業(yè)強國轉變，必須認清我國加快建設農業(yè)強國的現(xiàn)實基礎，明晰我國與世界農業(yè)強國的客觀差距，理解從農業(yè)大國走向農業(yè)強國的關鍵性約束，由此找到實現(xiàn)農業(yè)強國目標的突破口與基本戰(zhàn)略安排。

一、農業(yè)大國：我國農業(yè)的發(fā)展成就

中國用不足全球9%的耕地，生產了世界四分之一的糧食，養(yǎng)活了全球約五分之一的人口。無論從規(guī)模還是體量來說，中國都已經是世界上少有的農業(yè)大國。

從生產規(guī)模上看，我國農作物總播種面積由1978年的150104千公頃增長到2021年的168695千公頃。2021年，我國水稻、小麥、水果、蔬菜、豬肉的年產量位列世界第一，玉米和家禽肉的占比為世界第二。穩(wěn)定的生產規(guī)模為我國從農業(yè)大國向農業(yè)強國轉變奠定了堅實基礎。

從農業(yè)產出上看，我國已經成為世界上最大的農產品生產國和貿易國。總體上，我國農業(yè)總產值從1978年的1117.5億元增加到2021年的78339.5億元，分別是美國的5倍、歐盟的4倍，約占全球農業(yè)增加值的31%。其中，2020年我國谷物、蔬菜、水果、肉類產值占世界總產值比重分別為21.8%、53%、25.3%、18.6%。此外，我國也是世界農產品貿易大國。2020年我國占世界農產品貿易總額的8.83%，僅次于美國（9.96%），農產品貿易規(guī)模位居發(fā)展中國家首位。

農業(yè)大國離不開現(xiàn)代先進生產要素的投入。化肥、農藥、機械等生產投入品是我國農業(yè)高速增長的強有力支撐。2020年我國化肥施用量達5250.7萬噸，是1978年的5.9倍，但同時化肥施用強度也超過世界平均水平。機械設備極大地提高了農業(yè)生產率，農業(yè)機械總動力也從1978年的11749.9萬千瓦時增長到2020年的107764.3萬千瓦時。“十四五”時期我國農業(yè)科技進步貢獻率達到60%，農作物耕種收綜合機械化率達到71%。此外，2020年我國有69160.5千公頃的耕地得到有效灌溉，較1978年增長53%，成為糧食安全的重要保障。

二、量大質弱：我國農業(yè)的差距與短板

盡管我國是世界少有的農業(yè)大國，但與農業(yè)強國相比，我國農業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、量大質弱等成為阻礙農業(yè)強國建設的突出短板，并集中表現(xiàn)為人均占有量不足、農業(yè)產出效率不高、農業(yè)國際競爭力不強和科技創(chuàng)新能力欠缺。

一是人均占有量不足。雖然我國總耕地面積排世界第三位，但人均耕地面積不足1.4畝。2021年我國人均糧食、棉花、油料、豬牛羊肉、水產品產量分別為483公斤、4.1公斤、25.6公斤、46.1公斤、47.4公斤。雖然較改革開放初已有大幅增長，但人均糧食產量明顯低于美國的1747公斤、俄羅斯的926公斤、巴西的565公斤。作為世界農產品消費大國，提升人均占有量是保障我國初級農產品安全的關鍵所在。

二是農業(yè)產出效率低下。我國有超過4億農村人口和近18億畝耕地，但農業(yè)產出效率卻明顯低于發(fā)達國家。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，2019年我國勞均農林牧漁增加值為5609美元，僅為美國的5.6%、日本的31.6%、歐盟的22%。雖然我國農業(yè)就業(yè)人員為美國的95倍，但農業(yè)增加值僅為美國的5.8倍。此外，我國農業(yè)產值占GDP的比重從1978年的30%下降到2021年的6.91%，其在國民經濟中的基礎性地位亟待加強。

三是國際競爭力較弱。盡管我國農產品貿易規(guī)模已居世界前列，但隨著生產成本不斷上漲，我國農業(yè)參與國際競爭的比較優(yōu)勢逐漸減弱，大豆、谷物等農產品甚至出現(xiàn)國際國內價格“倒掛”現(xiàn)象。更為嚴峻的是，雖然我國糧食自給率常年保持在95%以上，但除蔬菜、水產品外，整體上已成為農產品凈進口國。2020年我國農產品貿易逆差總量達16969萬噸，其中谷物、肉類、果蔬、食糖、油脂、蛋奶進口量分別為14481.39萬噸、1294萬噸、1015.56萬噸、758.29萬噸、1413.41萬噸和363.45萬噸，農產品貿易逆差呈不斷擴大的態(tài)勢。

四是科技創(chuàng)新能力欠缺。其一，育種業(yè)多而不優(yōu)，核心技術欠缺。改革開放以來，我國新育成的水稻、小麥和玉米等作物品種的產量穩(wěn)步增長，三大谷物目前的現(xiàn)代品種采用率均超過 96%，但關鍵核心種源極易出現(xiàn)“卡脖子”現(xiàn)象，高附加值優(yōu)質種源進口依賴度高。其二，我國農業(yè)機械裝備起步早，但高端智能化裝備較為缺乏。國內農機主要以中低端為主，僅能滿足連片化糧食生產大規(guī)模作業(yè)，但可供全作物、全過程生產的高端機械設備主要依賴進口。其三，數(shù)字化技術在農業(yè)領域應用不足。我國在農業(yè)物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、智慧農業(yè)等方面尚處于探索階段，而發(fā)達國家已經形成了較為成熟的數(shù)字化產業(yè)體系。

對標2023年中央一號文件所提出的“建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業(yè)韌性強、競爭能力強”的農業(yè)強國目標，我國在人均產出、農業(yè)產出效率、國際競爭力和科技創(chuàng)新方面仍存在一定差距，亟須找到加快推進農業(yè)強國建設的突破口。

三、走向農業(yè)強國的關鍵難點

必須深刻認識我國走向農業(yè)強國的關鍵難點。我國農業(yè)大而不強，主要受制于大國小農、人口壓力的基本農情和資源稟賦的先天約束。

一是大國小農。我國是農業(yè)大國，更是小農大國。農業(yè)農村部的數(shù)據(jù)顯示，2021年我國農戶總數(shù)為2.73萬戶，從事農業(yè)經營的農戶有2.35萬戶，戶均耕地面積7.8畝，僅相當于美國戶均規(guī)模的1/400、歐盟戶均規(guī)模的1/40，也不足日本戶均規(guī)模的1/4。其中，耕地經營規(guī)模在10畝以下的農戶占比高達82.84%，在50畝以上的規(guī)模農戶占比則不足2%。小規(guī)模的經營格局必然會帶來耕地細碎化、經營分散化和規(guī)模不經濟等問題，這有悖于現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化的發(fā)展要求。必須認識到，在未來相當長的時期內，我國“大國小農”和“人多地少”的基本農情不會發(fā)生根本性改變，確保小農戶在農業(yè)強國建設中不掉隊，既是新征程上全面提高農業(yè)競爭力需要破解的難題，也是全面推進農業(yè)強國建設的現(xiàn)實要求。為此，必須積極引導小農通過土地流轉、社會化服務等方式融入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。

二是人口壓力。一方面，人口規(guī)模巨大是創(chuàng)造中國式現(xiàn)代化道路的巨大優(yōu)勢，但卻對農產品供給構成了巨大的剛性壓力。對于人口大國來說，保障糧食安全與社會安定，是比“經濟發(fā)達”更加迫切更為本質的要求。把這個目標要求落實到推進我國農業(yè)強國建設上，就是要絕對保障糧食等重要農產品有效供給，全方位夯實糧食安全根基，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。另一方面，農業(yè)勞動力的流失與鄉(xiāng)村人口老齡化所構成的趨勢性壓力。2016年第三次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，我國55歲農業(yè)勞動力占全部農業(yè)勞動力的比重已經達到33.6%，老年群體越發(fā)成為農業(yè)生產的主要力量。農村高素質勞動力的大量非農轉移，必將削弱農業(yè)強國的人力資本基礎，不利于農業(yè)的可持續(xù)增長。

三是資源約束。我國耕地數(shù)量減少、質量退化以及水資源短缺等問題，正在侵蝕農業(yè)生產系統(tǒng)的韌性。一方面，耕地是糧食生產的根基。2021年第三次全國國土調查數(shù)據(jù)公報顯示，我國耕地總面積為19.18億畝，比第二輪調查公報數(shù)據(jù)的20.31億畝減少了1.13億畝，人均耕地面積已不足世界平均水平的40％。不僅如此，為保障農業(yè)產出，高強度的化學投入品使用造成了普遍的農業(yè)面源污染與土壤退化。2020年我國化肥施用強度高達313.51公斤/公頃，遠高于國際公認的225公斤/公頃的環(huán)境安全上限。另一方面，水是農業(yè)的命脈。我國不僅面臨水土資源時空分布極不平衡的問題，而且農業(yè)灌溉水供給還面臨城市用水不斷擠占、地下水日益枯竭和工業(yè)化對水資源造成污染等多重威脅。因此，我國由農業(yè)大國走向農業(yè)強國，必須轉變傳統(tǒng)粗放型、資源消耗型的農業(yè)發(fā)展模式，走集約化、高質量、綠色化和可持續(xù)的發(fā)展道路。

四、加快農業(yè)強國建設的基本戰(zhàn)略

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。我國最大的優(yōu)勢在于大國農業(yè)，因此中國特色的農業(yè)強國建設必須有大安全觀、大食物觀、大國土觀、大產業(yè)觀和大韌性觀的“大農業(yè)”戰(zhàn)略思維。

著眼國家安全，夯實農業(yè)安全基礎、守住糧食安全底線。農業(yè)內在的產業(yè)弱質性、頻發(fā)的公共生物性安全事件、不斷加劇的國際貿易格局扭曲所形成的三重疊加的沖擊態(tài)勢，導致我國農業(yè)正面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。因此，我國建設農業(yè)強國必須著眼國家安全，夯實農業(yè)安全基礎，以大安全觀守住糧食安全底線。

傳統(tǒng)的農業(yè)競爭力定位側重于通過農產品國際貿易來保持貿易順差或者平衡，所以往往強調采用低成本與差異化策略獲取競爭優(yōu)勢。這兩個競爭策略高度依賴于全球化的市場開放，并在操作層面集中表現(xiàn)為“有所為、有所不為”，從而使得貿易參與國的產業(yè)結構與產品結構并不具有完整性。顯然，貿易保護主義抬頭已引發(fā)的經濟封鎖與貿易鏈斷裂，不僅使得農業(yè)的“兩種資源”難以得到有效配置，“兩個市場”更是無法得到有效對接，結構性短缺無疑會成為國家農業(yè)安全的重大隱患。如果說在自由貿易格局中，農業(yè)競爭策略通常表現(xiàn)為“優(yōu)勝劣汰”，那么，在不確定性增強的環(huán)境中，大國農業(yè)的政策取向則應適當謀求“獨善其身”。所以，我國建設農業(yè)強國，其競爭的戰(zhàn)略思維需要從低成本策略轉向低風險策略，不在于如何單純地大幅提高國際競爭力，而是在于如何提高整體防御力；不在于謀求某個時期或者某個階段的可營利性，而是在于謀求農業(yè)生產能力建設的長期性與持續(xù)性；不在于如何獲得“收益最大化”，而是在于追求“風險最小化”或者“安全最大化”。“大安全觀”的核心思路是：以產品安全為基礎，夯實農產品數(shù)量安全與質量安全；以生態(tài)安全為紅線，提升資源利用效率并降低農業(yè)面源污染；以社會安全為底線，充分發(fā)揮農業(yè)穩(wěn)定器作用以避免規(guī)模性返貧；以動態(tài)安全為目標，拓展農業(yè)多元功能以促進農民多渠道增收。

以大食物觀為引領，強化供給保障能力，全方位、多途徑開發(fā)食物資源。當前我國居民的食物消費結構正在不斷向高蛋白、高營養(yǎng)方向轉型升級。因此，建設農業(yè)強國必須強化供給保障能力，以大食物觀為引領，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，實現(xiàn)各類食物與營養(yǎng)的供求平衡，更好地滿足人民群眾日益多元化與高端化的消費需求。

傳統(tǒng)食物的供給結構關注兩個食品供給生產部門，一是基于植物馴化發(fā)展起來的種植業(yè)，主要是提供糧食和果蔬等；二是基于動物馴化發(fā)展起來的養(yǎng)殖業(yè)，主要是提供肉、蛋、奶等。在此過程中，微生物僅發(fā)揮了支撐種植業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展的工具性作用。然而，受水土資源等要素稟賦的約束，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)可直接調控的空間相對有限。事實上，食物供需矛盾的拉動尤其是現(xiàn)代農業(yè)科學技術進步的推動，不僅使得微生物能夠更高效地服務于傳統(tǒng)食物供給部門的發(fā)展，而且使得微生物直接轉化為食物成為可能。我國已基本具備將微生物升級為現(xiàn)代食物供給部門的現(xiàn)實條件。必須強化農業(yè)微生物的開源（增加食物供給）和節(jié)流（減少食物消耗）功能，筑牢食物供給壓艙石。開源方面，既可以通過微生物農藥、獸藥等的廣泛利用，服務于傳統(tǒng)的種植和養(yǎng)殖部門，穩(wěn)定乃至提升單位土地面積的食物供給量；又可以通過食用菌、合成食物的市場推廣，開拓出契合營養(yǎng)飲食新要求的食物供給源，從而有效規(guī)避過度依靠傳統(tǒng)飲食的要素稟賦局限。節(jié)流方面，不僅能夠通過發(fā)酵工藝的運用，延長食物的保質期，避免保鮮周期較短引發(fā)食物的大規(guī)模浪費，同時應對特殊時期的食物短缺風險；而且能夠通過微生物飼料替代傳統(tǒng)飼料，在供應高蛋白以促進動物生長增重的同時，大幅降低飼料糧需求，從糧食安全的高度解決“人畜爭糧”問題。

樹立大國土觀，堅決守住十八億畝耕地紅線，不斷拓展食物安全空間，夯牢夯實農業(yè)強國的根基。我國幅員遼闊，資源稟賦異質性也決定了農業(yè)發(fā)展模式的多樣化。傳統(tǒng)種植業(yè)經濟產出價值高，但發(fā)展空間受地形、氣候等因素所限。大農業(yè)不僅涵蓋傳統(tǒng)的作物種植業(yè)，也包括以水域為載體的漁業(yè)、依托草原的畜牧業(yè)以及技術密集型的智慧農業(yè)等。基于大國土觀建設農業(yè)強國，必須轉變“重糧輕經”“重平原輕山區(qū)”的農業(yè)發(fā)展思路，引導耕地資源向整個國土資源拓展，充分發(fā)揮不同地區(qū)自然資源比較優(yōu)勢。同時，形成同市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，做到宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林。針對自然條件較差的地區(qū)，要利用先進技術突破資源約束，將區(qū)位劣勢轉化為資源優(yōu)勢。此外，統(tǒng)籌農業(yè)生產布局由陸域向海域拓展，由平原向山地延伸，提升農業(yè)發(fā)展的深度和廣度，向森林要食物，向江河湖海要食物，最大限度挖掘國土資源潛力，培育農業(yè)增長后發(fā)優(yōu)勢。

以強有力的產業(yè)支撐農業(yè)強國建設，以強有力的主體帶動產業(yè)經營。農業(yè)強國必須有強有力的產業(yè)作為支撐，產業(yè)經營也必須有強有力的主體帶動。我國最大的優(yōu)勢在于大國農業(yè)，將產業(yè)發(fā)展的重擔賦予小農不可行也不現(xiàn)實，引導更多主體和先進要素參與農業(yè)產業(yè)至關重要。

世界農業(yè)強國的共同特征是都具備完備的農業(yè)產業(yè)體系和農業(yè)經營體系。首先，必須拓展種植業(yè)以外的林牧漁等其他農業(yè)產業(yè)的增長潛力和發(fā)展空間。隨著居民消費結構的升級，農產品市場需求趨于高品質和多樣化，這為建設農業(yè)全產業(yè)鏈提供了機會。為此，需要根據(jù)不同行業(yè)的基礎和條件，分行業(yè)有序推進，既要建設種植業(yè)強國，也要建設林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)強國，形成強有力的農業(yè)產業(yè)體系。值得重視的是，僅依靠傳統(tǒng)小農，產業(yè)發(fā)展難以實現(xiàn)高質高效。相比傳統(tǒng)生產要素，以互聯(lián)網為依托的新技術要素則能夠實現(xiàn)農業(yè)的跨越式發(fā)展。為此，必須瞄準世界科技前沿，加快農業(yè)大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感技術、云計算技術等在農業(yè)領域的運用，降低農業(yè)生產所面臨的自然風險和市場風險，延伸產業(yè)鏈、拓展價值鏈。推進農業(yè)產業(yè)高質量發(fā)展，必須加快培育新型經營主體，壯大農民專業(yè)合作社、家庭農場、涉農企業(yè)的力量，發(fā)揮其規(guī)模化、專業(yè)化的比較優(yōu)勢，提升農業(yè)競爭力。健全農業(yè)社會化服務體系，充分發(fā)揮市場資源配置功能和農業(yè)分工優(yōu)勢，培育服務現(xiàn)代農業(yè)的市場主體，以農地規(guī)模經營和服務規(guī)模經營將小農戶逐漸引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。

增強農業(yè)有效抵抗內外風險能力和農業(yè)產業(yè)韌性。農業(yè)是一國的發(fā)展基礎，是保障國家安全穩(wěn)定的底線，在危機和動蕩中尤其考驗一個國家農業(yè)的韌性。建設農業(yè)強國，必須能夠有效抵抗內外風險，增強農業(yè)產業(yè)韌性，夯實農業(yè)安全的總根基。

在以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，面對國內外環(huán)境的不確定性，農業(yè)產業(yè)應發(fā)揮可保障、可持續(xù)和可拓展作用，不斷增強糧食自給能力、農業(yè)抗風險能力和農業(yè)可持續(xù)增長能力。一是增強供給韌性。以大食物觀和大國土觀為引領，強化可持續(xù)能力建設，加快構建糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁結合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系，保障主要初級農產品的生產供應，提升農業(yè)食物系統(tǒng)的供給韌性。二是增強產業(yè)韌性。盯緊抓實糧食安全乃至食物安全的全領域、全過程、全環(huán)節(jié)，深度融入全球農業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈與供應鏈。充分發(fā)揮“一帶一路”的平臺作用，拓展和深化農業(yè)多雙邊合作。加快培育全球性農業(yè)食品企業(yè)，打造海外食物供應鏈，提高關鍵物流結點調控能力，增強我國農產品全球供應鏈韌性。三是增強市場韌性。一方面防范傳統(tǒng)風險。不斷提升農業(yè)的生態(tài)保障能力、技術保障能力、市場保障能力、制度保障能力與制度保障能力，以應對各類傳統(tǒng)風險。另一方面防范國際市場沖擊。在落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的同時，用好兩個市場、兩種資源，不斷調整優(yōu)化農產品交易方式和貿易格局，實施農產品進口多元化策略。構建穩(wěn)固的糧食安全保障體系，建立健全全球農業(yè)貿易投資與市場監(jiān)測體系，善用金融、期貨、保險、信托等手段化解國際政治與貿易風險的傳導與沖擊。四是增強功能韌性。我國農業(yè)歷史悠久，由農耕文明所秉承的“順天應時、約取節(jié)用、尊重自然、保護生態(tài)”的生存智慧和生態(tài)哲學具有突出的時代價值，必須在保障農業(yè)生產功能與糧食安全的基礎上，拓展農業(yè)的生態(tài)、人文、康養(yǎng)和社會功能，積極培育鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、共享農莊、農旅結合等鄉(xiāng)村產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)的正外部性，提升鄉(xiāng)村的社會和生態(tài)價值。