本文原刊于《經(jīng)濟思想史學(xué)刊》2021年第2期，原題為《日本的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展困境及其鏡鑒意義》，轉(zhuǎn)載自《經(jīng)濟思想史學(xué)刊》，轉(zhuǎn)載請注明來源。

韓朝華

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所

自20世紀60年代以來，日本為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展，推出了多種旨在改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的政策，但這些政策未能取得預(yù)期成效，還使日本農(nóng)業(yè)陷入明顯的發(fā)展困境。其主要表現(xiàn)是，小微兼業(yè)農(nóng)戶長期居農(nóng)戶多數(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、成本高、缺乏國際競爭力，并在發(fā)展上面臨農(nóng)民高齡化和后繼乏人的困局，還導(dǎo)致日本的食物自給率持續(xù)下降。日本社會中的多種經(jīng)濟、文化因素導(dǎo)致了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)也面臨許多與日本農(nóng)業(yè)類似的發(fā)展難題，了解日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基本背景及其教訓(xùn)，有助于思考中國農(nóng)業(yè)如何才能避免日本農(nóng)業(yè)所陷入的發(fā)展困境。

1961年，日本為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展失衡，出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》。在此基礎(chǔ)上，日本政府推出了一系列轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本結(jié)構(gòu)的政策，希望由此改善日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，確保日本農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)繁榮。這套政策也因此被統(tǒng)稱為“基本法農(nóng)政”。①但就這套政策的實施效果來看，“基本法農(nóng)政”未達到預(yù)期目標。其中最大的問題是，這套政策在推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營上乏善可陳，因而導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、成本高、缺乏國際競爭力，還使日本的食物供給安全失卻保障。

在20世紀90年代里，國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)政策的認識以肯定日本農(nóng)政實踐為主流，很少有人關(guān)心日本農(nóng)業(yè)政策中的問題，致使國內(nèi)學(xué)界對日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失誤知之甚少。進入21世紀后，日本政界和學(xué)界關(guān)于農(nóng)政改革的討論空前高漲。受此影響，中國的農(nóng)政研究者也開始注意日本農(nóng)業(yè)政策中的問題。但國內(nèi)文獻對這方面的反映尚處于零散議論狀態(tài)，未見有全面分析日本農(nóng)政現(xiàn)狀的，如胡霞（2009）、康偉立（2018）、葉興慶和翁凝（2018）、樸京玉（2009）、王應(yīng)貴（2015）等。這不利于我們認識日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的問題和教訓(xùn)，也難以從中汲取有助于中國農(nóng)業(yè)改革和轉(zhuǎn)型的政策啟示。

本文秉承政策評估上的實踐檢驗原則，梳理日本政界和農(nóng)經(jīng)學(xué)界在日本農(nóng)業(yè)政策和體制改革上的主流判斷，利用日本農(nóng)林水產(chǎn)省公布的權(quán)威資料和數(shù)據(jù)，全面分析20世紀60年代以來日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要點及其實效，希望能有助于國內(nèi)學(xué)界深化對日本農(nóng)政現(xiàn)狀及其問題的了解。

01 “基本法農(nóng)政”及其實效

日本于20世紀50年代中期進入了經(jīng)濟高速成長、城市化進程加快的發(fā)展階段，隨之而來的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用工需求激增，以及農(nóng)業(yè)收入增長顯著落后于城市工薪收入增長。這引發(fā)了農(nóng)村勞動者的大量離農(nóng)，使日本農(nóng)業(yè)開始面臨青壯年勞動力短缺問題，部分偏遠山村還出現(xiàn)了人口“過疏化”現(xiàn)象。同時，隨著人均收入的提高，日本國民對農(nóng)產(chǎn)品的需求不僅數(shù)量增加，而且結(jié)構(gòu)也趨于多樣化。日本既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法滿足這種需求轉(zhuǎn)化，農(nóng)產(chǎn)品進口量不斷增加，日本農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的自立受到挑戰(zhàn)。為扭轉(zhuǎn)這一趨勢，日本政府于1961年頒布了號稱“農(nóng)業(yè)版憲法”的《農(nóng)業(yè)基本法》，拉開了日本新一代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的序幕。

《農(nóng)業(yè)基本法》的核心理念集中體現(xiàn)在其第一條規(guī)定之中：國家農(nóng)業(yè)政策的目標是發(fā)展農(nóng)業(yè)并提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位，即提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以消除農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的生產(chǎn)率差距，并通過提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入使他們能過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等的生活。

圍繞這一國策，《農(nóng)業(yè)基本法》提出了“有選擇地擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“靠農(nóng)業(yè)技術(shù)進步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并增加農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出”“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格以確保農(nóng)業(yè)收入”等政策重點。其中，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為“基本法農(nóng)政”的政策核心。為此，《農(nóng)業(yè)基本法》專辟第四章，集中闡述了“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)（家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營、培育自立經(jīng)營體）”的政策原則。其中，第十五條規(guī)定，國家要通過家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化謀求家庭農(nóng)業(yè)的健全發(fā)展，并采取必要的政策培育家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，使它們盡可能多地實現(xiàn)自立經(jīng)營。這種家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的規(guī)模能保證正常構(gòu)成家庭中的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，在發(fā)揮正常效能的情況下基本實現(xiàn)充分就業(yè)，并可以獲得能確保其過上與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者相等生活的收入。為維護農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，《農(nóng)業(yè)基本法》第十六條還明確規(guī)定，國家要設(shè)立政策防止農(nóng)業(yè)家庭在發(fā)生遺產(chǎn)繼承時出現(xiàn)資產(chǎn)“細分化”。②

對此，日本學(xué)者小田切德美的概括是，當(dāng)時的日本農(nóng)政部門將“小微農(nóng)耕”視為阻礙日本農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的“根本問題”，并認定，這個問題引發(fā)工農(nóng)業(yè)收入失衡的基本機制是“小微農(nóng)耕→農(nóng)業(yè)低生產(chǎn)率→農(nóng)民低收入”。因而，“基本法農(nóng)政”的政策邏輯是“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)→提高農(nóng)業(yè)效率→工農(nóng)業(yè)收入均衡”（小田切徳美，1999：123—124）。

由此可見，《農(nóng)業(yè)基本法》是在經(jīng)濟高速成長導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)率差距和收入差距不斷擴大的背景下，為應(yīng)對一系列經(jīng)濟、社會挑戰(zhàn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展而提出的農(nóng)政思路，其基本措施是推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，培育能自立經(jīng)營的家庭農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)高效發(fā)展。

圍繞《農(nóng)業(yè)基本法》的目標，日本政府推出了一系列旨在轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)、農(nóng)村結(jié)構(gòu)的政策措施。如1962年修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，其中包含三項較重要的制度變化：（1）撤銷了原來關(guān)于自耕農(nóng)擁有農(nóng)地面積的上限規(guī)定；（2）為培育基于協(xié)作生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營體，在法律上認可了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度；（3）為鼓勵經(jīng)由農(nóng)協(xié)組織進行的農(nóng)地租賃和轉(zhuǎn)讓，設(shè)立了農(nóng)地信托制度。另外，從1962年開始，日本政府啟動了“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善事業(yè)”。該“事業(yè)”包括了多種改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件、促進技術(shù)進步的支農(nóng)項目，如政府資助農(nóng)地整治，推廣農(nóng)機、農(nóng)藥、化肥等等。

1969年，根據(jù)“基本法農(nóng)政”實施中出現(xiàn)的新情況，日本政府又出臺了一套被稱為“綜合農(nóng)政”的政策措施。它主要包括六個方面：（1）進一步擴大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化；（2）放松政府對大米生產(chǎn)和流通的管制；（3）完善城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，強化農(nóng)地保護，限制農(nóng)地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)用；（4）修改《農(nóng)地法》，弱化對農(nóng)地租佃權(quán)的保護，鼓勵農(nóng)地出租和轉(zhuǎn)包，以促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)；（5）創(chuàng)立農(nóng)民養(yǎng)老金制度，為高齡農(nóng)民退休并讓渡土地創(chuàng)造條件；（6）出臺《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)等導(dǎo)入促進法》，鼓勵工商業(yè)向農(nóng)村擴散，為農(nóng)村居民提供更多的非農(nóng)就業(yè)機會，以便于有離農(nóng)意愿的農(nóng)民讓出農(nóng)地（暉峻衆(zhòng)三，2008：207—208）。

在整個20世紀70年代和80年代，日本政府仍循這種結(jié)構(gòu)改善的政策思路，將促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中、推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營作為農(nóng)業(yè)政策的重心，為此出臺和修改了多項涉農(nóng)法律，③還開展了“加強農(nóng)地利用事業(yè)”。

但是，這些政策努力未能取得預(yù)期的成效。如小林肇、飯山昌弘（2001：41）所言：舊基本法所規(guī)定的目標是擴大規(guī)模以消除其他產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)間的生產(chǎn)率差距和收入差距，但幾乎所有農(nóng)戶的狀態(tài)都與此相距甚遠；舊基本法只是在農(nóng)戶經(jīng)濟的某些方面實現(xiàn)了改善，但未能實現(xiàn)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)這個真正的目標，也沒能提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地位。

進入20世紀80年代后，日美貿(mào)易摩擦升級，美國施壓日本，要其改革經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)兩國貿(mào)易平衡。為此，日本政府于1986年提出了著名的《前川報告》，其中涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策取向是，更大程度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，擴大農(nóng)產(chǎn)品進口，縮小農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)外價差，徹底推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，等等。同年11月，日本政府“農(nóng)政審議會”發(fā)表了題為“面向21世紀的農(nóng)政基本方向”的政策宣言。其中，最引人矚目的政策變動是，提出要向重視市場機制的“國際化農(nóng)政”轉(zhuǎn)變。為此，在農(nóng)業(yè)政策上要弱化以保持農(nóng)戶收入穩(wěn)定為主旨的農(nóng)產(chǎn)品價格政策，推行靠市場機制促進農(nóng)戶分化的政策（樫原正澄，1998：311）。該政策宣言還提出，為了應(yīng)對經(jīng)濟國際化，要確立“能作為產(chǎn)業(yè)而自立的農(nóng)業(yè)”，以及“在國內(nèi)確保基本的食物供給力”（暉峻衆(zhòng)三，2008：248）。

1992年，日本政府頒布了《新食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》（俗稱“新政策”）。其基本目標是“盡可能保持和擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，剎住食物自給率的下降勢頭”，并期待通過淘汰低效率的小微經(jīng)營體，在日本農(nóng)業(yè)中創(chuàng)造結(jié)構(gòu)改革契機。“新政策”還提出了在10年內(nèi)培育“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”的結(jié)構(gòu)改善目標。緊隨其后，1993年，日本政府推出了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》，這項法律的亮點是，凡以“高效穩(wěn)定經(jīng)營體”為方向制定了改善經(jīng)營計劃的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，由地方自治機構(gòu)將其列為“認定農(nóng)業(yè)者”，并為其在農(nóng)地集中、銀行融資、稅收優(yōu)惠、設(shè)備折舊等方面提供多種政策扶持。為便于貫徹這套政策，日本再次修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)協(xié)法》。

1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立，日本作為其成員國，須按WTO規(guī)則調(diào)整農(nóng)業(yè)政策體系和農(nóng)政架構(gòu)。為此，日本在1999年廢除了1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》，出臺了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（俗稱“新基本法”），經(jīng)濟高成長時期的舊“基本法農(nóng)政”落幕。

2000年3月，日本政府根據(jù)“新基本法”制定了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》，再次強調(diào)了培育“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的目標，提出要經(jīng)由十年的努力，至2010年，培育出33萬—37萬個家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營體和3萬—4萬個法人經(jīng)營體及生產(chǎn)組織，由他們作為“高效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”，在日本主要農(nóng)業(yè)部門的耕地面積和飼養(yǎng)頭數(shù)中占有60%—90%的份額（暉峻衆(zhòng)三，2008：265—276）。

2009年，日本對《農(nóng)地法》進行重大修訂。這次修訂針對現(xiàn)實中“擁有農(nóng)地卻未予充分有效利用”的問題，放棄原法中強調(diào)農(nóng)地歸耕種者所有的“自耕農(nóng)主義”立場，轉(zhuǎn)而強調(diào)保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地和有效利用農(nóng)地的原則，并將高效利用農(nóng)地定為農(nóng)地所有者的法律義務(wù)。為此，這次法律修正進一步鼓勵了農(nóng)地租賃，并強化了對棄耕地和農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的管制（橋本貴義，2009：20—28）。這是一次主攻農(nóng)地撂荒和廢棄的制度修改，涉及日本農(nóng)地管理制度的方向轉(zhuǎn)換，因而被稱為“平成農(nóng)地改革”（岸康彥，2009：94）。

可以看出，戰(zhàn)后日本農(nóng)政部門在推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換上有過很多嘗試和努力，其推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的意圖也是明確和一貫的。但就日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀來看，只能說，這些政策的實效乏善可陳。日本著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟史專家暉峻眾三認為，“基本法農(nóng)政”的理念是，通過使自立經(jīng)營體成為日本農(nóng)業(yè)的骨干，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)之間的收入均衡，但實際情況卻與此背道而馳，從這一點來看的話，只能說“基本法農(nóng)政”失敗了。自立經(jīng)營也好，食物自給率也好，在日本政府過去提出的這些目標上，盡管進行了強力的政策推進，但最終都無功而返（暉峻衆(zhòng)三，2008：205、278）。

但是，在評價這一時期的日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策時，有兩個問題需要注意。

第一，這一時期日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模并非毫無擴大。據(jù)統(tǒng)計，日本銷售農(nóng)戶④的戶均耕地面積在1978年時是1.02公頃，1991年時是1.47公頃，2019年時增至2.50公頃。但這樣的戶均耕地面積擴大主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體總數(shù)下降幅度（76%）顯著超過農(nóng)地總面積下降幅度（42%）所致（圖1）。⑤而且，這樣的平均經(jīng)營規(guī)模擴大仍然步幅過小，既未根本改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)以小微經(jīng)營體為主的基本結(jié)構(gòu)，更未能扭轉(zhuǎn)同等勞動力情況下專業(yè)務(wù)農(nóng)收入比不上非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工薪收入的局面。冨田洋三（2012：123）估算，在日本，一個農(nóng)戶要想靠專業(yè)務(wù)農(nóng)獲得與非農(nóng)工薪家庭相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)收入，其農(nóng)地經(jīng)營面積應(yīng)不少于10公頃。也就是說，這一時期日本農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模雖有擴大，仍遠不足以實現(xiàn)“基本法農(nóng)政”所要達到的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的目標。

圖1  日本銷售農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積（1978—2019年）

而且，農(nóng)戶土地經(jīng)營總規(guī)模的增大并不等于其所耕種地塊的增大。日本農(nóng)林水產(chǎn)省2013年對市町村農(nóng)業(yè)地塊集中情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查涉及的93個經(jīng)營體中，戶均農(nóng)地經(jīng)營面積為18.4公頃，戶均經(jīng)營地塊數(shù)為31.5塊，地塊的平均面積為0.59公頃，各經(jīng)營體所用最遠地塊的距離平均為4.3公里；以位于T縣N市的認定農(nóng)業(yè)者A為例，該專業(yè)稻作農(nóng)戶共經(jīng)營耕地16.4公頃，但地塊數(shù)卻高達70塊，地塊平均面積僅0.23公頃強，其住所離最遠地塊的直線距離是5公里（農(nóng)林水産省，2014：73）。顯然，這樣的農(nóng)地集中所能實現(xiàn)的生產(chǎn)效率提高是很有限的。

更重要的是，在評價農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的變化時不能只著眼于一國自身的縱向比較，還須考慮世界范圍的橫向比較。如日本農(nóng)林水產(chǎn)省在《平成19年度食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村動向》（農(nóng)業(yè)白書）中指出，從2006年的農(nóng)戶平均耕作農(nóng)地面積來看，日本雖然從1965年的1.1公頃增至1.8公頃，但與2005年美國的180.2公頃和歐洲共同體的16.9公頃相比還是差距很大（農(nóng)林水産省，2008：16）。所以，與其他發(fā)達國家相比，這個時期內(nèi)，日本農(nóng)業(yè)的經(jīng)營小微性依然很突出。

第二，這個時期內(nèi)日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步陷于困境，甚至面臨存續(xù)危機，并不等于日本的農(nóng)民和農(nóng)村也陷入了危機。相反，在戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展中，日本的農(nóng)民和農(nóng)村實現(xiàn)了整體脫貧，日本也消除了城鄉(xiāng)之間的收入差距。但日本農(nóng)村和農(nóng)民的脫貧卻是與日本農(nóng)業(yè)的持續(xù)衰退和萎縮同步推進的，這成為戰(zhàn)后日本經(jīng)濟發(fā)展中的獨特景觀。其要害在于，大量農(nóng)業(yè)人口其實已經(jīng)以非農(nóng)業(yè)收入為家庭主要生計來源，卻仍長期不放棄作為家庭輔業(yè)的小微農(nóng)業(yè)，而是憑借現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和政府保護，以“省力化”的方式粗放經(jīng)營散碎農(nóng)地，甚至予以撂荒和棄耕。這成為導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)效率低、發(fā)展慢、難自立的癥結(jié)所在。這不是“基本法農(nóng)政”所追求的，而是廣大日本農(nóng)戶自發(fā)選擇的結(jié)果。日本農(nóng)政的最大軟肋是在遏制這一傾向上有心無力，多項制度設(shè)計和政策規(guī)劃流于空文。

02 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的后果

日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策未能實現(xiàn)預(yù)期目標，日本農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模過小，給日本的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了一系列嚴重后果。其中，最突出且影響深遠的后果是日本農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的進口依存度不斷上升。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的數(shù)據(jù)，在1960—2018年期間，日本的谷物、肉類、蔬菜、油脂這四類主要食物的國內(nèi)供需缺口持續(xù)擴大，不得不靠擴大進口來滿足需求。其中，谷物供應(yīng)的進口依存度從37.5%升至73.2%，肉類供應(yīng)的進口依存度從10.3%升至46.3%，蔬菜供應(yīng)的進口依存度從0.2%升至20.7%，油脂供應(yīng)的進口依存度從18.1%升至32.3%。

食物供給的進口依存度持續(xù)走高的另一面就是食物自給率的一路下行。據(jù)統(tǒng)計，從1960年到2018年，日本按熱量計算的綜合食物自給率從79%降至37%，按生產(chǎn)額計算的綜合食物自給率從93%降至66%，其主食谷物的自給率從89%降至59%（圖2）。另據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省測算，2013年日本的谷物自給率在世界173個國家中排第124位，在35個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中排第30位。在日本內(nèi)閣府2006年12月份對普通民眾所做的“食物供給特別輿論調(diào)查”中，約有70%的受訪者認為日本的食物自給率太低了（農(nóng)林水産省，2007：4）。

圖2 日本食物自給率走勢（1960—2018年）

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的另一個重要后果是日本農(nóng)業(yè)長期難以擺脫其生產(chǎn)上的低效率和高成本，日本農(nóng)產(chǎn)品的巨大國內(nèi)外差價就是這一點的集中反映。暉峻衆(zhòng)三（2009：26）指出，日本對大米征收了將近800%的高關(guān)稅。Mulgan（2015：9）認為，日本是唯一用高達百分之幾百的關(guān)稅（如對大米是700%，而對魔芋是1000%）來保護特定農(nóng)業(yè)品的國家。陳仁安（2018）指出：“按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）的統(tǒng)計，2015年，日本的小麥、大米、大麥、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格是其他發(fā)達國家的數(shù)倍，尤其是大米價格是澳大利亞的10倍，是美國的5倍。”盡管說法不一，但日本農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場價大幅高于國際市場價是基本事實。它表明，日本農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率顯著低于國際市場水平。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小的另一后果是單個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出太少，因而多數(shù)農(nóng)戶無法靠農(nóng)業(yè)收入維持家庭生計。在這種情況下，若無非農(nóng)收入來源，農(nóng)戶會陷于貧困甚至破產(chǎn)。多數(shù)發(fā)達國家化解這一問題的基本途徑是推動農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，在不斷降低人地比率的基礎(chǔ)上，憑借資本替代勞力的技術(shù)進步，擴大農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，由此實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者與非農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入趨同。但在日本，這樣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換并未實現(xiàn)。

在日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟發(fā)展中，實現(xiàn)農(nóng)民脫貧并消除城鄉(xiāng)收入差別的主要途徑不是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，而是日本農(nóng)戶在非農(nóng)領(lǐng)域中的受雇兼業(yè)。這反映在統(tǒng)計上就是日本農(nóng)戶中兼業(yè)農(nóng)戶的比重不斷上升。如日本的銷售農(nóng)戶在統(tǒng)計中被分為“主業(yè)農(nóng)戶”、“準主業(yè)農(nóng)戶”和“副業(yè)農(nóng)戶”三類，⑥它們在銷售農(nóng)戶中的比重，1996年時分別為25.2%、28.6%、46.2%，到2019年，這三個比重分別變?yōu)?/span>21.2%、15.0%、64.6%。即銷售農(nóng)戶中，主業(yè)農(nóng)戶的比重長期不足三成，其余七成以上農(nóng)戶的收入主要靠非農(nóng)兼業(yè)。

另外，從農(nóng)戶凈收入中的農(nóng)業(yè)凈收入占比來看，1950年是68.5%，1960年降至50.2%，到2003年更跌至14.3%。從2004年起這項統(tǒng)計的口徑有變，使這一比重有所上升，但也只達到24.8%，2016年時為35.5%，2017年時為36.3%，都遠不及半數(shù)。可見，農(nóng)業(yè)經(jīng)營在多數(shù)日本農(nóng)戶中早已處于輔助地位。

日本國土空間不大，大量農(nóng)戶可以在離家不遠的地方獲得非農(nóng)就業(yè)機會，這是日本多數(shù)農(nóng)戶能普遍從事非農(nóng)兼業(yè)的基本條件。而小微經(jīng)營也使多數(shù)農(nóng)戶可以在主要從事非農(nóng)兼業(yè)的同時，用空余時間完成自家的農(nóng)事作業(yè)。再加上經(jīng)濟高成長時期日本農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了機械化和化學(xué)化，使小微農(nóng)戶的農(nóng)事作業(yè)負擔(dān)大為減輕，更有條件從事非農(nóng)兼業(yè)（田林明、井口梓，2005：94）。也就是說，在日本，快速的農(nóng)業(yè)技術(shù)進步?jīng)]有成為促進農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營的手段，反而成了固化農(nóng)業(yè)小微經(jīng)營并助長農(nóng)戶兼業(yè)的利器。

日本農(nóng)業(yè)中的這些問題使日本農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入了兩個長期難以擺脫的困境。

第一，在大量農(nóng)業(yè)從業(yè)者將主要精力投入非農(nóng)兼業(yè)的同時，新增就業(yè)人口中的青壯年很少進入農(nóng)業(yè)就業(yè)，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)就業(yè)人口趨于高齡化。據(jù)日本的農(nóng)林業(yè)普查數(shù)據(jù)，在1995—2015年期間，日本銷售農(nóng)戶中“農(nóng)業(yè)就業(yè)人口”的平均年齡從59.1歲升至66.4歲。表1顯示了日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者人數(shù)的年齡段分布。可以看出，在1975年至2015年期間，60歲以下年齡從業(yè)者的比重從78.1%降至42.2%，而60歲以上從業(yè)者的比重則從21.9%升至57.8%，其中70歲以上的從業(yè)者已超三成。日本農(nóng)業(yè)正面臨后繼無人的前景。

表1  日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者年齡分布的推移（1975—2015年）（單位：%）

說明：從1985年起統(tǒng)計口徑從所有農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)改為銷售農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)。

第二，農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制。據(jù)統(tǒng)計，日本的耕地總面積在1960年時為607.1萬公頃，到2016年時減至447.1萬公頃。這主要是因為，日本的農(nóng)地荒廢速度超過了農(nóng)地新增速度。以日本農(nóng)地的廢棄與擴張面積比為例，1956年為0.61，1959年為1.10，1972年為2.02，1990年為3.33，2016年為4.98，該比率的最高值出現(xiàn)在1996年和1997年，分別達到了8.69和8.04。另據(jù)日本農(nóng)林業(yè)普查的數(shù)據(jù)，日本的農(nóng)地撂荒棄耕⑦率在1955年時為0.1%，在2000年時為7.4%，最近一次普查（2015年）的結(jié)果是4.4%（圖3）。

圖3  日本農(nóng)地撂荒棄耕情況（1950—2015年）

這些現(xiàn)象都表明，日本農(nóng)業(yè)不僅沒能具備滿足國內(nèi)基本食物需求的能力，且發(fā)展態(tài)勢每況愈下，前景堪憂。如暉峻眾三在《日本農(nóng)業(yè)150年——1850—2000年》一書中尖銳指出的：日本成為經(jīng)濟大國的另一面是在極端農(nóng)業(yè)小國的路上疾進（暉峻衆(zhòng)三，2008：1）。2010年日本農(nóng)林水產(chǎn)省向國會提交的農(nóng)業(yè)白書（『平成21年度食料?農(nóng)業(yè)?農(nóng)村の動向』）也坦陳：“現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)正處于危機之中，農(nóng)業(yè)從業(yè)者減少和高齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總額和農(nóng)業(yè)收入驟減、農(nóng)地面積減少的情況都在持續(xù)，新加入者無幾，農(nóng)業(yè)正面臨喪失其作為產(chǎn)業(yè)存續(xù)下去的可能性。農(nóng)村中也因過疏化和高齡化的進展以及收入機會的減少而陷于凋敝，連地域共同體都難以為繼了。”（農(nóng)林水産省，2010：1）

03 日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失靈的主要原因

關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策何以成效不彰，日本政界和學(xué)界目前主要從四個方面來探討其原因。

（一）力保小微農(nóng)戶的日本農(nóng)協(xié)

日本農(nóng)協(xié)雖號稱農(nóng)民自治組織，但它是借行政力量自上而下地發(fā)展起來的（林秀彌、西澤雅道，2015：354—355）。從組織形態(tài)看，日本農(nóng)協(xié)有三大特點：首先，它囊括了日本幾乎所有的農(nóng)戶，是一個全國一統(tǒng)的龐大組織；其次，農(nóng)協(xié)的業(yè)務(wù)活動除農(nóng)業(yè)服務(wù)外，還包括信用、保險、醫(yī)療、社會服務(wù)、文化活動等，幾乎覆蓋了農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的各個方面，素有“萬能店”之稱；再次，農(nóng)協(xié)的整個組織系統(tǒng)分全國、都道府縣和村莊三個層級，這種金字塔型的層級組織體系使日本農(nóng)協(xié)具有很強的組織統(tǒng)制性和社會動員力，成為日本農(nóng)政當(dāng)局在鄉(xiāng)村中貫徹農(nóng)業(yè)政策的得力助手，因而日本農(nóng)協(xié)一直有政府“農(nóng)政分包商”之名（本間正義、神門善久，2004：44—47）。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)與日本農(nóng)政官僚集團之間存在著長期的合作和依存關(guān)系。

日本農(nóng)協(xié)贏得農(nóng)民支持和擁護的基本途徑是為農(nóng)村居民提供服務(wù)。這主要體現(xiàn)為兩個方面，一是為農(nóng)戶（尤其是小微兼業(yè)農(nóng)戶）提供全面的生產(chǎn)和生活服務(wù)，二是為推動政府的農(nóng)業(yè)保護而展開院外游說。

以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為家庭輔業(yè)的小微兼業(yè)農(nóng)戶能夠投入農(nóng)事的時間和精力有限，他們需要借助外部幫助來“省力地”完成農(nóng)事作業(yè)。而日本農(nóng)協(xié)為農(nóng)戶提供的產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)正好滿足了兼業(yè)農(nóng)戶的這種需要。這是大量日本農(nóng)戶能在長期從事全勤非農(nóng)兼業(yè)的同時延續(xù)其小微農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件之一，也是大量農(nóng)戶愿意響應(yīng)農(nóng)協(xié)政治動員的原因。在農(nóng)協(xié)為農(nóng)業(yè)保護而展開的政治游說中，推動政府的米價保護是最突出的一個方面。因而日本政治史學(xué)者升味準之輔認為，日本農(nóng)協(xié)“全年的最盛大活動，是規(guī)定米價時進行的請愿活動”（升味準之輔，1997：1212）。

維護高米價不僅有利于稻作農(nóng)戶，也有利于農(nóng)協(xié)鞏固其政治權(quán)勢。因為，農(nóng)協(xié)政治權(quán)勢的根基在于農(nóng)村人口，若任由市場波動調(diào)節(jié)稻米生產(chǎn)，當(dāng)出現(xiàn)稻米大量過剩、價格持續(xù)下跌時，低效率、高成本的小微兼業(yè)農(nóng)戶就會退出農(nóng)業(yè)。那樣一來，農(nóng)協(xié)政治動員力所賴以維系的選民基礎(chǔ)會遭侵蝕。這是農(nóng)協(xié)要竭力避免的。因此，當(dāng)20世紀60年代末日本開始面臨大米過剩時，政府推出并得到農(nóng)協(xié)支持的應(yīng)對之策是對稻作部門實施“生產(chǎn)調(diào)整”，即憑借財政補貼讓所有稻作農(nóng)戶削減種植面積，轉(zhuǎn)種其他作物，俗稱“減反”。⑧減反政策直接阻礙了日本稻作農(nóng)戶中的優(yōu)勝劣汰，但它對維護農(nóng)協(xié)的權(quán)力基礎(chǔ)卻意義重大。對此，日本著名評論家山下一仁的看法是：“抬高米價，使高成本、低效率的大米兼業(yè)農(nóng)戶和高齡農(nóng)戶滯留下來，并致稻米農(nóng)業(yè)衰退，反而帶來了農(nóng)協(xié)的進一步發(fā)展。”（山下一仁，2017：32）與此相關(guān)，日本農(nóng)協(xié)還是日本社會中反對農(nóng)業(yè)對外開放的主要政治勢力。本間正義、神門善久（2004：42）認為，農(nóng)協(xié)的作用，簡言之，就是努力保護農(nóng)村中正不斷崩潰的傳統(tǒng)村落結(jié)構(gòu)并維護農(nóng)村這個首屈一指的票倉。可以說，日本農(nóng)協(xié)是日本小微農(nóng)業(yè)的堅定代言者和維護者。

（二）日本選舉制度的偏向

與此同時，日本的政黨政客與日本鄉(xiāng)村居民之間也有種種割不斷、理還亂的相互依存關(guān)系。

據(jù)升味準之輔在《日本政治史》一書中介紹，日本諸中央省廳掌控著數(shù)十種乃至數(shù)百種補助金，許多地方自治體要靠政府補助金維持運營。地方自治體和利益團體與政黨政客共同形成了政府補貼的“請愿體系”。政客們利用這個體系謀求自己的當(dāng)選或晉升，地方自治體和利益團體則通過為政客助選以謀取政府資金分配和政策制定上的好處。這樣的利益分配體系在1960年前后成形，并在20世紀70年代達于極致。在這樣的利益交換中，日本農(nóng)協(xié)憑借其在鄉(xiāng)村中掌控的巨大組織網(wǎng)絡(luò)，擁有著很強的政治影響力，往往能決定政客的命運沉浮。如升味準之輔所指出的：“農(nóng)協(xié)的威力在于四千幾百個基層農(nóng)協(xié)在各自選區(qū)的拉票能力。特別是在農(nóng)村選舉區(qū)，農(nóng)協(xié)的日常活動事實上就是搞選舉運動，對當(dāng)選與否具有決定性的影響。”（升味準之輔，1997：1135、1209、1213）

使農(nóng)村選民與政黨政客間這種利益依存關(guān)系得以長期維系的重要條件是，日本國會議員名額在城市選區(qū)和鄉(xiāng)村選區(qū)間的分配與日本人口的城鄉(xiāng)分布明顯錯位，人口密度低的鄉(xiāng)村選區(qū)議員名額多，人口密度高的城市選區(qū)議員名額少，從而鄉(xiāng)村選票的政治權(quán)重顯著高于城市選票。差異最大時，鄉(xiāng)村與城市的選票權(quán)重比在參院選舉中超過了6∶1，在眾院選舉中超過了3∶1。1994年日本改革了選舉制度，縮小了鄉(xiāng)村與城市選票的政治權(quán)重比，但差距仍很顯著，在參院選舉中約為5∶1，在眾院選舉中略高于2∶1（本間正義、神門善久，2004：40）。由此導(dǎo)致“僅占就業(yè)人口3.8％的農(nóng)業(yè)人口卻掌握著相當(dāng)于其人數(shù)規(guī)模2—5倍的選票”。而且，城市居民成分繁雜，政治傾向多歧，因而城市選票傾向于分散；而鄉(xiāng)村居民因生活條件和居住環(huán)境的同質(zhì)性強，政治態(tài)度易于趨同，因而鄉(xiāng)村選票傾向于集中。所以，對于任何想要勝選的日本政黨來講，“鄉(xiāng)村選區(qū)不僅是個大票倉，而且還是定勝負的要害票倉”（李明權(quán)，2015）。

2007年，日本政府推出了兩項重要的農(nóng)政改革。一項是放棄以往向所有農(nóng)戶發(fā)放生產(chǎn)補貼的做法，改為只向達到一定經(jīng)營規(guī)模（北海道12公頃以上，其他都道府縣4公頃以上）的經(jīng)營體發(fā)補貼，從而把單個小微農(nóng)戶排除在政府的補貼對象之外。另一項是下放生產(chǎn)調(diào)整的計劃制定權(quán)，減少政府（尤其是中央政府）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的直接干預(yù)（田家邦明，2016：183；農(nóng)林水産省，2006：107）。但這項政策弱化了各地農(nóng)戶在生產(chǎn)調(diào)整上的努力，引發(fā)當(dāng)年稻米價格大跌，政府不得不中途停止執(zhí)行這項改革，重掌生產(chǎn)調(diào)整控制權(quán)。這引發(fā)了小微農(nóng)戶和農(nóng)協(xié)方面的廣泛不滿，導(dǎo)致執(zhí)政的自民黨在2007年參議院選舉中敗北，并在2009年大選中下臺，戲劇性地印證了日本政界的一句俗話——“只要怠慢農(nóng)業(yè)票，選舉一定要遭殃”。⑨這表明，日本的政黨政客、農(nóng)政官僚集團和農(nóng)協(xié)系統(tǒng)，圍繞日本農(nóng)業(yè)政策的制定和貫徹，形成了牢固的利益交換關(guān)系，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與該既得利益格局的沖突阻礙了日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的有效貫徹。

（三）日本農(nóng)地管理制度的失靈

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本通過農(nóng)地改革，形成了地權(quán)高度分散的小農(nóng)生產(chǎn)體系，且1952年頒布的《農(nóng)地法》出于保護佃耕權(quán)的考慮，對地主的土地權(quán)益嚴加管制，使出租土地的地主難以在需要時收回土地。這顯著抑制了農(nóng)地所有者出租土地的意愿，妨礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中。而且，在戰(zhàn)后的經(jīng)濟發(fā)展中，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化的推進，對農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的需求不斷增加，引發(fā)農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的價格持續(xù)攀升。在這種情況下，許多農(nóng)戶雖已不靠農(nóng)地維持生計，卻仍抓住農(nóng)地所有權(quán)待價而沽，為此甚至不惜任其農(nóng)地閑置和荒廢。而在日本，以撂荒方式保有農(nóng)地的成本是每年繳納1000日元的固定資產(chǎn)稅；若進入交易，農(nóng)地的價格為一坪（約3.3平方米）7000日元；若轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，地價就猛增至一坪15萬日元（高強、孔祥智，2013）。這助長了日本農(nóng)村居民持有農(nóng)地的傾向，使農(nóng)地棄耕和撂荒現(xiàn)象難以遏制，還出現(xiàn)了越來越多的“保有土地非農(nóng)戶”。⑩

從表2可見，在1975年至2015年的40年間，保有土地非農(nóng)戶占日本土地所有者總數(shù)的比例從5.2%升至39.6%。同時，保有土地非農(nóng)戶所擁有農(nóng)地中的棄耕地面積比重也呈上升趨勢，從1975年的24.59%升至2015年的48.49%，而有地非農(nóng)戶的戶均棄耕地面積一直明顯高于全體農(nóng)戶。

表2  日本農(nóng)村中的保有土地非農(nóng)戶及其農(nóng)地棄耕

表3的數(shù)據(jù)來自日本農(nóng)林水產(chǎn)省2014年2月就“棄耕地意向和實況”對日本所有市町村所做的問卷調(diào)查（回收率91.9%），從中可以看出，農(nóng)地所有者已經(jīng)離農(nóng)仍不愿放棄農(nóng)地，以及勞力不足、后繼無人，是兩類最重要的農(nóng)地荒廢原因。

表3  導(dǎo)致農(nóng)地閑置荒廢的主要原因（2014年）

資料來源：農(nóng)林水産省 「荒廃農(nóng)地の現(xiàn)狀と対策について」，平成29年（2017年）7月，http: // www. maff. go. jp/j/ nousin/ tikei/ houkiti/ index.html。

為遏制農(nóng)地棄耕撂荒勢頭，日本從20世紀60年代末起就開始調(diào)整相關(guān)法律，鼓勵農(nóng)地出租，并設(shè)置法律措施以矯治閑置和荒廢農(nóng)地的土地不當(dāng)利用行為。如1969年制定的《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》首次明確，市町村行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有權(quán)干預(yù)對農(nóng)地的不當(dāng)利用行為。1975年修訂該法時又進一步規(guī)定，若閑置農(nóng)地的所有者不服從市町村的矯正措施，可由知事裁定就相關(guān)農(nóng)地設(shè)置“特定利用權(quán)”，將不當(dāng)利用農(nóng)地的耕種權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。1989年制定的《農(nóng)用地利用增進法》和1993年制定的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》延續(xù)了這些規(guī)定。

但就實際執(zhí)行情況來看，日本農(nóng)村基層的市町村領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對貫徹這類法律規(guī)定普遍持消極態(tài)度，這方面的法律規(guī)定基本上被束之高閣（緒方賢一，2013：75—103）。之所以如此，主要是因為日本實行地方自治，鄉(xiāng)村地區(qū)的市町村領(lǐng)導(dǎo)層由鄉(xiāng)村社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，因而鄉(xiāng)村基層自治體很難違背鄉(xiāng)村居民的意愿，厲行國家確保農(nóng)地農(nóng)用的法律規(guī)定。橋本貴義（2009：28）指出，法律規(guī)定原則上農(nóng)村社區(qū)可每五年一次調(diào)整其農(nóng)用地范圍，但很多地方其實是平均1.5年就調(diào)整一次，且這種調(diào)整主要不是為適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而是為了將一塊塊農(nóng)地從農(nóng)用地范圍中劃出來，以便于非農(nóng)化轉(zhuǎn)用。可見，在日本，確保農(nóng)地農(nóng)用的政策執(zhí)行機制其實處于嚴重的機能障礙狀態(tài)。這也被認為是導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策失敗的一個原因。

（四）支撐小微農(nóng)戶的社會意識基礎(chǔ)

日本國土狹窄，多山地，少平原，且人口稠密，其農(nóng)業(yè)發(fā)展長期面臨人多地少、農(nóng)民貧困的壓力，因而保護小農(nóng)的社會意識源遠流長，根深蒂固。據(jù)日本農(nóng)政評論家山下一仁的梳理，明治時期，日本農(nóng)政界圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑就有過“大農(nóng)論”和“小農(nóng)論”之爭。“大農(nóng)論”主張轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，將提高勞動生產(chǎn)率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點；而“小農(nóng)論”主張維持和保護以小微農(nóng)戶為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，將提高土地產(chǎn)出率作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重點。當(dāng)時，“小農(nóng)論”占上風(fēng)，成為日本農(nóng)政的主流理念。而且，人多地少對土地所有者有利，地主階級普遍擁護“小農(nóng)論”，凡有利于降低人地比率的政策都遭到地主勢力的反對。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過激進的農(nóng)地改革，地主階級風(fēng)光不再，但日本農(nóng)協(xié)取代地主階級，繼承了戰(zhàn)前的“小農(nóng)主義”農(nóng)政觀，成為日本社會中維護小微農(nóng)業(yè)的主力（山下一仁，2017：1—46）。而且，隨著經(jīng)濟高成長和人均收入提高，高糧價在戰(zhàn)后日本不再成為社會問題，從而日本社會對高成本的小微農(nóng)業(yè)有了更大的容忍度（穐本洋哉，2003：42—43），這就為小農(nóng)保護論在當(dāng)代日本農(nóng)政中的延續(xù)奠定了有利的社會意識基礎(chǔ)。因此，1961年《農(nóng)業(yè)基本法》草案被付諸立法審議時，日本社會輿論曾發(fā)出過強烈的質(zhì)疑，斥其為“意欲拋棄小微農(nóng)戶的政策”（暉峻衆(zhòng)三，2008：178）。有社會黨議員甚至稱該法案是“從壟斷資本立場出發(fā)的經(jīng)濟合理主義，公然亮出了斬首貧農(nóng)的取向”（岸康彥，2009：114）。

這樣的社會意識還影響了日本國會議員名額的城鄉(xiāng)分配。如和田淳一郎（1995：58—67）提到，在日本學(xué)界和媒體中有一種觀點認為，城市在經(jīng)濟、社會發(fā)展的各方面都廣泛受益，而人口過疏化的鄉(xiāng)村卻并未同等受益，為此有必要讓鄉(xiāng)村居民享有較大的政治影響力，不應(yīng)該在鄉(xiāng)村和城市間平等分配議員名額。

但不少研究者認為，這樣的小農(nóng)保護論完全脫離日本社會實際，因為日本早已消除了城鄉(xiāng)差異，日本的農(nóng)民與城市居民相比，無論在經(jīng)濟上還是政治上都已不居弱勢。如岸康彥（2009：114）就指出：“‘小微農(nóng)’未必就是‘貧農(nóng)’，實際上，從事‘規(guī)模化經(jīng)營’的大農(nóng)戶反倒因農(nóng)產(chǎn)品價格低迷而苦惱。”山下一仁（2017：3）也認為：“兼業(yè)農(nóng)戶是小農(nóng)，但并非貧農(nóng)。”本間正義、神門善久（2004：42、39）更是明言：“在當(dāng)今的日本經(jīng)濟中，小微兼業(yè)農(nóng)戶在總體上已享有高于都市工薪階層的收入水平”；“現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)干預(yù)一直在做的事情其實是，不受惠的多數(shù)人（都市消費者或納稅人）蒙受犧牲，受惠的少數(shù)人（小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶）受到保護”。

可見，在目前日本社會中，傳統(tǒng)的小農(nóng)主義農(nóng)政觀早已失去合理性，但它依然影響深遠，是長期支持小農(nóng)保護農(nóng)政觀的意識形態(tài)土壤。

總之，日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的失敗不是一個純經(jīng)濟問題，而有其復(fù)雜的社會、歷史淵源。

04 日本農(nóng)業(yè)保護面臨的國際沖擊

在梳理日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策成效不彰的原因時還有一個方面的因素是必須注意的，這就是戰(zhàn)后日本所處的國際環(huán)境。

盡管戰(zhàn)后日本力圖靠政府干預(yù)守護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，但從結(jié)局來看，日本在農(nóng)業(yè)上只守住了稻米市場。在20世紀50年代初，日本就對玉米和飼料谷物進口實行了自由化，60年代初對大豆、裸麥、新鮮蔬菜的進口實行了自由化，70年代實現(xiàn)了水果和豬肉制品的進口自由化，90年代實現(xiàn)了麥類、牛肉、乳制品的進口自由化。目前，日本除大米市場外，其他多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品市場幾乎都已失守（暉峻衆(zhòng)三，2008：174）。

日本守不住國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的基本原因除了日本農(nóng)業(yè)效率低、競爭力弱之外，還與日本經(jīng)濟的兩個結(jié)構(gòu)性因素有關(guān)。

首先是國外的美國因素。由于戰(zhàn)后日本在政治上和軍事上與美國結(jié)盟，在經(jīng)濟上高度依賴美國市場，使得美國對日本的國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策擁有了很大的影響力。而美國是世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國，美國的盟國都很難拒絕進口美國農(nóng)產(chǎn)品。如1953年，美國農(nóng)產(chǎn)品大量過剩，為消除農(nóng)產(chǎn)品積壓，美國將擴大農(nóng)產(chǎn)品出口與對外經(jīng)援相結(jié)合，允許受援國將銷售美國農(nóng)產(chǎn)品的收入轉(zhuǎn)作美國對該國的經(jīng)援款。當(dāng)時的日本因此而進口了大量美國農(nóng)產(chǎn)品，并不得不為此而削減國內(nèi)在麥類等主糧上的增產(chǎn)計劃。

1952年日本加入國際貨幣基金組織（IMF），1955年日本成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的正式成員，1964年日本加入經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD），日本經(jīng)濟全面融入了以美國為首的全球貿(mào)易體系。在此過程中，日本的谷物（不含大米）進口也逐年增加，谷物自給率也從1955年的88%降至1965年的62%，而耕地利用率和水田復(fù)種指數(shù)則急速下降。

其次是國內(nèi)的工商產(chǎn)業(yè)因素。日本的重化學(xué)工業(yè)以及家用電器、汽車等民用工業(yè)在戰(zhàn)后崛起并擁有了全球競爭力，成為引領(lǐng)戰(zhàn)后日本經(jīng)濟成長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對這些制造業(yè)來講，對外的貿(mào)易和投資環(huán)境越是自由化，其發(fā)展空間就越大。因而日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會，作為日本工商產(chǎn)業(yè)的利益代表，是自由貿(mào)易的堅定鼓吹者，也是日本國內(nèi)支持農(nóng)業(yè)對外開放的主力。

從20世紀60年代中期起，日本的貿(mào)易收支盈余成為常態(tài)，并引發(fā)對外貿(mào)易摩擦。1985年日本的貿(mào)易盈余達到461億美元，其中對美貿(mào)易盈余占86%。為此，美國通過1985年的“廣場協(xié)議”和1987年的“盧浮宮協(xié)議”施壓日本開放國內(nèi)市場，擴大進口，以消除貿(mào)易盈余。面對美國的高壓，日本只得讓步。如Mulgan（2015：16）所指出的：美國威脅要報復(fù)日本經(jīng)濟，而日本的回應(yīng)是對美方貿(mào)易需求做出讓步，這已成為一種高度固化的模式。

對日本政府來講，實施農(nóng)業(yè)保護是花錢的事，而推動工商業(yè)外向發(fā)展是賺錢的事。日本政府再重視農(nóng)業(yè)保護，也很難為此而犧牲日本工商業(yè)的對外拓展。這兩者間的矛盾常常成為日本政府平衡貿(mào)易政策需要和農(nóng)業(yè)保護需要時的棘手難題。如山澤逸平（2015：45—59）指出的，日本謀求與多國建立雙邊的自貿(mào)區(qū)（FTA/EPA）以及更為開放的多邊自由貿(mào)易協(xié)定（TPP），但在這類談判中，日本政府的最大軟肋仍然是其對國內(nèi)稻作部門的保護。

正是在這一點上，顯露出了戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)政策中的一個致命缺陷，即日本農(nóng)政當(dāng)局在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的設(shè)計上只注意了提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，沒有注意提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。當(dāng)大量日本農(nóng)戶靠非農(nóng)兼業(yè)提高收入并實現(xiàn)脫貧后，日本農(nóng)政當(dāng)局便聽任其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策處于休克狀態(tài)，并迫于外部壓力而開放了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，以致日本農(nóng)業(yè)在面對外來農(nóng)產(chǎn)品的進口沖擊時毫無還手之力。所以日本著名農(nóng)經(jīng)學(xué)者本間正義認為：關(guān)于日本農(nóng)業(yè)所面臨的課題，可以舉出很多，如從業(yè)者高齡化及后繼無人、農(nóng)地集中滯后等等，但最基本的問題是，沒有構(gòu)筑起與全球化相契合的農(nóng)業(yè)（本間正義，2018）。

冨田洋三（2012：118）比較了戰(zhàn)后日本在制造業(yè)保護和農(nóng)業(yè)保護上的明顯不同：對于制造業(yè)，保護政策的目的在于促進“來錢的重化學(xué)工業(yè)品出口”，因而力求通過保護來提高生產(chǎn)率，強化國際競爭力，一旦這個目的達到了，就不再需要保護；與此相反，對于農(nóng)業(yè)，目的在于保護小微農(nóng)戶，根本就沒有考慮過強化國際競爭力。並松信久（2018：45）在比較日本和歐盟在農(nóng)業(yè)保護上的不同做法時指出：在應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品過剩問題上，歐盟是通過政府補貼鼓勵農(nóng)民向外輸出農(nóng)產(chǎn)品，而日本卻通過補貼要求農(nóng)民限產(chǎn)（減反）；歐盟的做法為振興歐盟農(nóng)業(yè)做出了巨大貢獻，而“日本的減反政策使日本農(nóng)業(yè)陷于萎縮和弱化是毋庸置疑的了”。

政策上忽視農(nóng)業(yè)國際競爭力的后果不僅是那些被歸入“選擇性縮小”范疇的農(nóng)業(yè)門類在進口農(nóng)產(chǎn)品的擠壓下苦苦掙扎，而且就是一直受到全力保護、自給率至今仍在90%以上的稻作部門，也同樣面臨著以從業(yè)者高齡化、后繼乏人、農(nóng)地閑置為標志的發(fā)展困境。表4顯示，在日本種植業(yè)中，稻作部門的發(fā)展境況并不比其他部門更好，就高齡化而言還超過了其他部門。2018年，稻作農(nóng)戶占日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的48.4%，日本舉國護衛(wèi)稻米生產(chǎn)其實只是維護了這部分農(nóng)戶的利益，并沒能為日本構(gòu)建起具有國際競爭力的稻作體系。日本農(nóng)政保護了日本農(nóng)民的利益，卻損害了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可見農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)發(fā)展未必總能協(xié)調(diào)一致。

表4  日本主要種植業(yè)門類的發(fā)展困境（2015年）

注：某種農(nóng)產(chǎn)品的“單一經(jīng)營”戶是指該農(nóng)戶生產(chǎn)這種農(nóng)產(chǎn)品的銷售額占該農(nóng)戶全部銷售額的八成以上。2018年這類農(nóng)戶在日本全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營體中的比重將近80%。

05 日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

對中國農(nóng)業(yè)政策的鏡鑒意義

日本農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策研究有重要的鏡鑒意義，因為當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨著與日本農(nóng)業(yè)相似的難題。

就農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模來看，中國的絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體是小微農(nóng)戶。過小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模使絕大多數(shù)中國農(nóng)戶無法靠專業(yè)務(wù)農(nóng)維持家庭生計，必須從事非農(nóng)兼業(yè)。這引發(fā)了農(nóng)村青壯年大量離農(nóng)，留守農(nóng)村的中老年和女性農(nóng)民成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，以致有研究者直陳，中國農(nóng)業(yè)面臨“接班人危機”（韓占兵，2014）。受此影響，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營在趨于粗放化（彭華等，2014；何小勤，2013），同時農(nóng)地撂荒現(xiàn)象也難以遏制（袁淑寧、高赟，2020）。

由此而來的另一個問題是中國農(nóng)產(chǎn)品（尤其是糧食）的生產(chǎn)成本和價格顯著高于國際市場水平，使我國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競爭力不斷弱化。結(jié)果，在國產(chǎn)糧食持續(xù)過剩的情況下，我國的糧食進口量卻連年大增（劉澤瑩、韓一軍，2020）。而且，中國農(nóng)產(chǎn)品的價格雖顯著高于國際水平，但中國農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入?yún)s很有限，還常要面臨虧損。為保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，政府每年向農(nóng)民提供了大量的種植補貼，但補貼的實際效果卻不如人意。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入差以及隨之而來的青壯年勞動力大量離農(nóng)，使許多鄉(xiāng)村社區(qū)面臨人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮、村莊衰敗的“空心化”前景，其與農(nóng)民老齡化和農(nóng)業(yè)弱化一起，被并稱為當(dāng)前中國的“新三農(nóng)問題”（項繼權(quán)、周長友，2017）。

所有這些問題幾乎都是日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)村自20世紀70年代起就已遇到了的。因此可以說，當(dāng)前日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境可被視為對中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景敲響了警鐘，深入研究日本農(nóng)政的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我們認清中國農(nóng)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)有直接的參考價值。在這方面，有兩個關(guān)系尤其值得深思。

第一，農(nóng)民、農(nóng)村的脫貧和發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的關(guān)系。世界多數(shù)發(fā)達國家是通過推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧的，但日本卻是在農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營進展緩慢、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率少有提高的情況下，靠農(nóng)民大范圍的非農(nóng)兼業(yè)實現(xiàn)了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧。這種做法維護了日本農(nóng)民的利益，卻阻礙了日本農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)改善和效率提高，對日本農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展可謂后患無窮。

第二，農(nóng)業(yè)自立與農(nóng)業(yè)對外開放的關(guān)系。戰(zhàn)后日本力圖靠行政化管制和關(guān)稅保護來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的自立和持續(xù)發(fā)展。這是一種缺乏全球化視角的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，它未意識到，隨著日本經(jīng)濟的全球化，日本不可能只推動其工商產(chǎn)業(yè)的外向發(fā)展，不開放本國的農(nóng)產(chǎn)品市場。由于這樣的認識偏差，日本未能將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與培育日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力結(jié)合起來，并在本國農(nóng)業(yè)缺乏國際競爭力的情況下對外開放了本國農(nóng)產(chǎn)品市場，致使日本農(nóng)業(yè)喪失了作為產(chǎn)業(yè)的自立基礎(chǔ)。

這兩個問題也是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所無法回避的，中國農(nóng)政研究者需冷靜思考中國農(nóng)業(yè)在這兩個問題上的政策定位和基本取向。

（本文是中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目“隱性城鄉(xiāng)分隔對農(nóng)村發(fā)展的影響”的分報告，項目主持人為朱玲學(xué)部委員。蔣中一、金成武、胡懷國、何偉參與研究討論。）